Uzasadnienie
Zarząd Miasta B. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym/ podał w dniu 8 października 1997 r. do publicznej wiadomości informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. /rejonu ulicy Ż. i T. w B./ wraz z pouczeniem dotyczącym możliwości składania przez zainteresowane osoby tzw. protestów /art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/ oraz tzw. zarzutów /art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Równocześnie o terminie wyłożenia do wglądu tego projektu planu Zarząd Miasta B. zawiadomił na piśmie właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu /art. 18 ust. 2 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. W terminie 14 dni od dnia wyłożenia projektu planu, Zofia O. - właścicielka nieruchomości położonej przy ul. T. złożyła na piśmie pięć zarzutów wobec wyłożonego do wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dniu 29 grudnia 1997 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę (...) w sprawie rozpatrzenia zarzutów Zofii O., mocą której jeden spośród zgłoszonych zarzutów został uwzględniony, natomiast pozostałe Rada Miejska odrzuciła, podając w uchwale uzasadnienie swego stanowiska w tej sprawie. Zgodnie z wymaganiami art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Zarząd Miasta B. doręczył Zofii O. powyższą uchwałę wraz z pismem z dnia 5 stycznia 1998 r., w którym zawarte było również pouczenie, że przysługującym jej uprawnieniu do zaskarżenia powyższej uchwały do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia /art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Zofia O. skorzystała w ustawowym terminie z przysługującego jej uprawnienia i wniosła skargę na powyższą uchwałę (...) Rady Miejskiej w B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wezwał skarżącą pismem doręczonym jej w dniu 19 lutego 1998 r. do wykazania, czy stosownie do wymagania art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wezwała radę miejską do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa oraz do wpłacenia wpisu sądowego w terminie 7 dni. Ponieważ skarżąca w wyznaczonym terminie uiściła jedynie wymagany wpis, natomiast nie wykazała, czy wezwała Radę Miejską w B. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę postanowieniem z dnia 6 maja 1998 r. /SA/Bk 171/98/ wydanym na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o NSA/.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 25 września 1998 r. (...) wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 6 maja 1998 r. /SA/Bk 171/98/, zarzucając mu rażące naruszenie prawa, a mianowicie: po pierwsze - art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284 ze zm./, art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167/ - jako przepisów gwarantujących każdemu prawo do sądu; po drugie - art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec nie wzięcia pod uwagę tego, że przepis ten stanowi lex specialis względem art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym; po trzecie - art. 27 ust. 2 ustawy o NSA, skoro nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi; po czwarte - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzonej z tego przepisu zasady zaufania do Państwa i stanowionego przezeń prawa, wobec odrzucenia skargi, pomimo że wniesiona ona została zgodnie z pisemnym pouczeniem dotyczącym jej wniesienia; po piąte - art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 Kc oraz art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, wobec pozbawienia skarżącej możliwości wpływania na treść ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, który kształtuje także sytuację prawną właściciela nieruchomości i przesądza o przeznaczeniu nieruchomości.
W konsekwencji rewizja nadzwyczajna wnosi na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA o uchylenie zaskarżonego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajne podniesiono w szczególności, że uchwała rady gminy podjęta w sprawie rozpatrzenia zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego jest stanowiskiem zajętym w swoistym postępowaniu odwoławczym wobec projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, a w tej sytuacji stanowisko rady gminy powinno być w tym wypadku traktowane jako kończące etap uzgodnień i dyskusji w sprawie takiego projektu przed organami gminy, po którym przysługuje prawo wniesienia skargi bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poza tym przepis art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter przepisu późniejszego i zarazem szczególnego /lex specialis/ względem przepisu art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1996 r., SA/Kr 2329/95 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 81/ oraz art. 34 ustawy o NSA.
Należy stąd wyciągnąć wniosek, że uzależnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznania skargi na uchwałę rady gminy w sprawie zarzutów zgłoszonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa /art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym/ jest niedopuszczalne, bowiem praktycznie uniemożliwia zachowanie przez stronę 30-dniowego terminu do wniesienia tej skargi. Stawianie w tym wypadku takiego wymagania skarżącemu stanowi, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa, bo strona wniosła skargę zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz stosownie do pouczenia zawartego w treści przekazanej jej uchwały rady gminy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm. - powoływana nadal jako: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym/ określiła szczególną procedurę prawną dotyczącą trybu przygotowywania, a następnie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która ma charakter publiczny /art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/ i w ramach której między innymi mogą być zgłaszane tzw. zarzuty /art. 24 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/.
Zarzuty może składać każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonym i wyłożonym do publicznego wglądu przez zarząd gminy /art. 18 ust. 2 pkt 5 - pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Zarzuty takie są rozpatrywane przez zarząd gminy /art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, a następnie - w wypadku ich nie uwzględnienia przez zarząd gminy - rozpatrywane są one przez radę gminy, która podejmuje uchwałę w sprawie ich uwzględnienia lub odrzucenia, podając w niej faktyczne i prawne uzasadnienie swego stanowiska /art. 18 ust. 2 pkt 8 - pkt 10 oraz art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/.
Jednocześnie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wnoszący zarzut może zaskarżyć uchwałę o jego odrzuceniu /w całości lub w części/ do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.
Dopiero po rozpatrzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny tego rodzaju skarg, zarząd gminy przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który uwzględniać musi orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami /art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Wynika stąd, że uchwała rady gminy w sprawie uwzględnienia lub odrzucenia /w całości lub części/ zarzutu stanowi formę prawną załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w ramach procedury prawnej zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zawsze poprzedza uchwalenia tego planu. Z tej przyczyny trafny jest zarzut rewizji nadzwyczajnej, że Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku błędnie przyjął, jakoby w danym wypadku skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna być wniesiona w trybie określonym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j.
Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Tym niemniej także w wypadku skargi do Sądu wnoszonej na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinna być ona wniesiona w trybie określonym w art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o NSA/.
Art. 34 ustawy o NSA stanowi, że skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosi się dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych /art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy o NSA/, a gdy skarżącemu nie przysługiwały środki odwoławcze - dopiero po uprzednim zwróceniu się do właściwego organu "z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" /art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/, chyba że wyraźny przepis ustawy stanowi inaczej /np. art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 25 października 1990 r o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego - t.j. Dz.U. 1996 nr 143 poz. 661 ze zm., który stanowi, że: "W sprawach zaskarżania orzeczeń Komisji nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o NSA"/. Wprawdzie w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie został określony termin do zwrócenia się do właściwego organu "z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa", a jedynie przepis ten stanowi, że "skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania", ale nie oznacza to, że uprawniony podmiot może zwrócić się ze stosownym wezwaniem do organu w każdym czasie.
Należy mieć bowiem na uwadze, że;,skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi" /art. 35 ust. 1 ustawy o NSA/. Jednakże "nie można wnieść skargi do Sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu lub innej czynności" /art. 35 ust. 4 ustawy o NSA/. Wynika stąd, że podmiot, któremu przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji o której mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, powinien przed upływem 30 dni do wniesienia skargi zwrócić się do właściwego organu "z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa", co sprawia, że biegu terminu do wniesienia skargi ulega przerwaniu /art. 35 ust. 4 ustawy o NSA/, a po upływie 30 dni od dnia dokonania tego wezwania będzie on liczony na nowo /art. 34 ust. 3 zdanie ostatnie w związku z art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy o NSA/. Dotyczy to również wnoszącego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponieważ jednak w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca uchybiła obowiązującemu trybowi wniesienia skargi nie ze swej winy, ale wyłącznie z uwagi na istniejącą rozbieżność poglądów co do sposobu interpretacji obowiązujących przepisów prawnych określających tryb wnoszenia skargi na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego należy stanąć na stanowisku, że w wyniku niniejszego orzeczenia, po niezwłocznym zadośćuczynieniu wymaganiom prawnym określonym w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, może ona następnie skutecznie ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia skargi /art. 35 ust. 3 oraz art. 59 ustawy o NSA w związku z art. 58 Kpa/.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ oraz art. 393[15] Kpc w związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.