Uzasadnienie
Wojewoda K. decyzją z dnia 5 grudnia 1994 r. wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm. - powoływanej dalej jako ustawa o zmianie ustawy o gospodarce gruntami/ stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię Piasku "M.-B." w S. użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, a położonego w S. i oznaczonego jako działka nr 2/5 o powierzchni 46.888 m2 oraz prawa własności niezabudowanego terenu bazy przeładunkowej węgla C. Od decyzji tej wniosła odwołanie Wspólnota Leśna w S. oraz "T." Spółka z o.o. w W. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 30 stycznia 1996 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody K., podając w uzasadnieniu, że grunt oznaczony jako działka 2/5 nabyty został od Wspólnoty Leśnej w S. aktem notarialnym z dnia 8 grudnia 1982 r. spisanym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ przez Przedsiębiorstwo Materiałów Podsadzkowych Przemysłu Węglowego w K. Następnie Przedsiębiorstwo to uległo podziałowi na osiem przedsiębiorstw, które przejęły jego składniki majątkowe. Jednym z nowopowstałych w wyniku tego podziału przedsiębiorstw była Kopalnia Piasku "M.-B." w S., która uzyskała osobowość prawną w dniu 5 maja 1990 r. i przejęła w swój zarząd między innymi wymieniony wyżej grunt. Biorąc pod uwagę, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Kopalnia Piasku "M.-B." w S. zarządzała przedmiotową nieruchomością, a więc spełniała warunki określone w art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa uznał, że decyzja Wojewody K. jest zgodna z prawem.
Na powyższą decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Leśna w S. oraz "T." Spółka z o.o. w W. Wspólnota Leśna zarzuciła w skardze naruszenie art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm. - powoływanej dalej jako: ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/ oraz art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu /Dz.U. nr 23 poz. 97/. Wspólnota Leśna zarzuciła w szczególności, że Minister wydając decyzję nie wziął pod uwagę istotnej okoliczności, że już w dniu 5 października 1993 r., a więc na dwa miesiące przed datą wydania w niniejszej sprawie decyzji uwłaszczeniowej przez Wojewodę K., Wspólnota Leśna w S. zgłosiła wniosek o zwrot tego gruntu w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto zarzuciła także, że w postępowaniu uwłaszczeniowym brak było podstaw dla przyjęcia ustalenia, że Kopalnia Piasku "M.-B." w S. nabyła prawo zarządu wskazaną nieruchomością. Także Spółka "T." zarzuciła w skardze, że błędne jest ustalenie postępowania uwłaszczeniowego dotyczące istnienia prawa zarządu Kopalni Piasku "M.-B." w S. na spornej nieruchomości oraz ustalenie, iż podlegający uwłaszczeniu grunt jest gruntem niezabudowanym.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 1996 r. (...) oddalił obie skargi uznając, że zarówno Wspólnota Leśna w S., jak i "T." Spółka z o.o. w W. nie mają legitymacji prawnej dla występowania w charakterze strony w postępowaniu uwłaszczeniowym dotyczącym Kopalni Piasku "M.-B." w S., w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że Wspólnota Leśna w S., która wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest wprawdzie zainteresowana tym, aby Kopalnia Piasku "M.-B." w S. nie nabyła użytkowania wieczystego spornego gruntu, ale - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - w postępowaniu uwłaszczeniowym tego typu interes może być kwalifikowany wyłącznie jako interes faktyczny, a nie jako interes prawny. Natomiast "T." Spółka z o.o., która korzysta z uwłaszczonej nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Kopalnią Piasku "M.-B." w S., nie posiada żadnego prawnorzeczowego tytułu do spornego gruntu, a swój interes prawny opiera wyłącznie na stosunku zobowiązaniowym, który w żadnym razie nie stwarza podstawy dla udziału w charakterze strony w postępowaniu uwłaszczeniowym.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 11 marca 1997 r. złożył rewizję nadzwyczajną od tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 1996 r. (...) zarzucając rażące naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i wniósł o uchylenie wyroku w części dotyczącej oddalenia skargi Wspólnoty Leśnej w S. oraz o przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że w sytuacji zbiegu wynikających z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uprawnień państwowych osób prawnych oraz wynikających z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uprawnień właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, gdy wywłaszczona nieruchomość była w dniu 5 grudnia 1990 r. zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, pierwszeństwo należy przyznać uprawnieniom wywodzonym z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowi lex specialis względem art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W wyniku analizy obowiązującego stanu prawnego w przedmiotowej sprawie oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rewizji nadzwyczajnej wyrażony został pogląd, że ustawa z 1990 r., która wprowadziła do porządku prawnego art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tylko nie osłabiła sytuacji prawnej właściciela żądającego zwrotu nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale wręcz przeciwnie, dzięki dokonanej nią równoczesnej nowelizacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która obecnie w tekście jednolitym tej ustawy oznaczona jest jako art. 47 ust. 4, pozycję prawną właściciela wzmocniła. W rewizji nadzwyczajnej wyrażona została także opinia, że skoro decyzja uwłaszczeniowa wydawana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma charakter decyzji deklaratoryjnej, to wynika stąd, że:
"postępowanie uwłaszczeniowe ma na celu nie tylko ustalenie jakie nieruchomości pozostają w zarządzie osoby prawnej, ale także i tego czy osoby trzecie /np. byli właściciele/ nie zgłosiły praw do nich". Taki jest między innymi, zdaniem rewizji nadzwyczajnej, sens zamieszczonej w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości klauzuli, że uwłaszczenie "nie narusza praw osób trzecich".
W nawiązaniu do rewizji nadzwyczajnej Kopalnia Piasku "M.-B." Spółka z o.o. w S. pismem z dnia 16 kwietnia 1997 r. wniosła o oddalenie rewizji nadzwyczajnej, powtarzając w uzasadnieniu argumentację przytoczoną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Natomiast Wspólnota Leśna w S. oraz "T." Spółka z o.o. w W. popierały rewizję nadzwyczajną, uzasadniając swe stanowiska analogicznie, jak w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Wedle art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy /z wyłączeniem gruntów wchodzących w skład Państwowego Funduszu Ziemi, a obecnie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa/, które w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych innych aniżeli Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób prawnych. Na podstawie tego przepisu, z mocy samej ustawy /ex lege/ dokonana została konwersja, czyli przekształcenie dotychczasowego "zarządu" państwowych osób prawnych na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy w "użytkowanie wieczyste" i to bez zmiany dotychczasowego właściciela tych gruntów, którym nadal w tego typu sytuacjach pozostaje Skarb Państwa lub gmina. Redakcja tego przepisu jednoznacznie wskazuje /"Grunty (...) stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego"/, że wspomniana konwersja praw, czyli przekształcenie praw państwowych osób prawnych na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, dokonana została z dniem 5 grudnia 1990 r. wprost z mocy samej ustawy /ex lege/. Oznacza to, że z punktu widzenia skutków prawnych wejścia w życie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, miała ona znaczenie konstytutywne dla państwowych osób prawnych, które w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadały w zarządzie tego typu grunty. Z kolei art. 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi, że formalne stwierdzenie czy indywidualnie oznaczona państwowa osoba prawna uzyskała z mocy ustawy, tzn. w trybie art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prawo wieczystego użytkowania określonego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy, następuje w drodze decyzji, którą w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wydaje wojewoda, a w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy - zarząd gminy /szczegółowe zasady postępowania dotyczące wydawania tego typu decyzji określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu - Dz.U. nr 23 poz. 97 ze zm./. W świetle obowiązujących przepisów prawnych decyzje takie mają charakter deklaratoryjny, tzn. ich celem nie jest przyznanie lub odmowa przyznania indywidualnie oznaczonej państwowej osobie prawnej prawa użytkowania wieczystego określonej nieruchomości, ale jedynie autorytatywne stwierdzenie, czy w konkretnym wypadku spełnione zostały prawem wymagane warunki, na podstawie których dana państwowa osoba prawna w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy samej ustawy uzyskała prawo wieczystego użytkowania określonej nieruchomości. Ponieważ decyzja taka stanowi wyłączną podstawę prawną dla stwierdzenia, czy w konkretnym wypadku doszło do przekształcenia się z mocy ustawy "zarządu" w "wieczyste użytkowanie" nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa lub gminy, przeto z prawnego punktu widzenia wydanie takiej decyzji wywołuje dwojakiego rodzaju skutki prawne: po pierwsze - stwierdza ona autorytatywnie czy indywidualnie oznaczona osoba prawna z dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawo wieczystego użytkowania w odniesieniu do określonej nieruchomości /w tym zakresie chodzi o deklaratoryjny aspekt tej decyzji, dotyczący skutków prawnych sytuacji zaistniałej przed jej wydaniem, w związku z czym decyzja ta wywołuje skutki prawne z mocą wsteczną - ex tunc/, a po drugie - dopiero od chwili wydania tej decyzji państwowa osoba prawna może się skutecznie powoływać na przysługujące jej z mocy prawa użytkowanie wieczyste względem określonej nieruchomości /w tym zakresie można mówić o konstytutywnym aspekcie obowiązywania decyzji deklaratoryjnej, bowiem - jak każdy akt prawny - może ona wywoływać skutki prawne dopiero od chwili jej wydania - ex nunc/.
Równocześnie art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyraźnie zastrzega, że dokonane z dniem 5 grudnia 1990 r. ex lege przekształcenie "zarządu" nieruchomościami państwowych osób prawnych w "wieczyste użytkowanie" na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy /art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy/ nie narusza praw osób trzecich. Tego typu gwarancja ustawowa ochrony praw osób trzecich nie uchyla sama przez się skutków prawnych dokonanego z mocy samej ustawy /ex lege/ przekształcenia wykonywanego przez państwowe osoby prawne "zarządu" nieruchomościami we "wieczyste użytkowanie", o ile zostały spełnione przesłanki ustawowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawowa gwarancja ochrony praw osób trzecich oznacza natomiast, że dokonane z mocy samej ustawy przekształcenie prawa państwowych osób prawnych w niczym nie ogranicza /ani tym bardziej nie uchyla/ praw osób trzecich zarówno wobec samego właściciela /Skarbu Państwa lub gminy/, jak i wobec państwowych osób prawnych dysponujących określonymi nieruchomościami dotychczas w charakterze zarządcy, a po przekształceniu ich prawa - w charakterze użytkownika wieczystego. Gwarancja ta dotyczy w szczególności także prawa właściciela lub jego następcy prawnego do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w sytuacji, o której mowa w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /co jednoznacznie potwierdzone zostało w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego/. Natomiast, wbrew poglądowi prezentowanemu w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, /który nota bene nawiązuje w tym względzie do ustaleń jakich dokonał Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do zasadniczo odmiennego problemu prawnego, a mianowicie wzajemnego stosunku art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czyli dwóch przepisów tej samej ustawy - por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. W 10/91 - OTK 1992 cz. II poz. 36/, w świetle obowiązującego stanu prawnego brak jest jakichkolwiek podstaw do dalej idącego stwierdzenia, jakoby przepis art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił lex specialis względem art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oba wymienione przepisy dotyczą zupełnie innych kwestii prawnych i już z tej przyczyny brak pomiędzy nimi relacji typu "zasada-wyjątek", która dawałaby podstawę do wnioskowania w myśl reguły "lex generalis - lex specialis". Z tego punktu widzenia norma wyrażona w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi lex specialis, ale względem ogólnie obowiązujących przepisów prawnych dotyczących zasad i trybu ustanawiania użytkowania wieczystego na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy /art. 232 i nast. Kc oraz art. 19 i nast. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/. I właśnie dlatego tak doniosłe znaczenie prawne ma w tym wypadku zastrzeżenie ustawowe, że powstałe z mocy samej ustawy /ex lege/ prawo użytkowania wieczystego "nie narusza praw osób trzecich" /art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/. Natomiast norma prawna sformułowana w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości winna być interpretowana jako zasada ogólna /lex generalis/ umożliwiająca realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności /art. 7 Konstytucji/ w sytuacji, gdy przesłanki stanowiące podstawę wywłaszczenia nieruchomości okazały się nieaktualne. Przy czym, w celu uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zainteresowany podmiot powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego rejonowego organu rządowej administracji ogólnej o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie /art. 69 w związku z art. 48 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/.
Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że właściciel żądający zwrotu nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy do kręgu osób trzecich, których prawa nie mogą być naruszone w wyniku przekształcenia prawa państwowej osoby prawnej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stwierdzenie spełnienia przesłanki prawnej uzasadniającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc ustalenie, że dana nieruchomość "stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek właściciela, a nie w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji o stwierdzeniu uwłaszczenia państwowej osoby prawnej /art. 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/. Natomiast celem postępowania uwłaszczeniowego /art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu/ jest zasadniczo dokonanie ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie określonej państwowej osoby prawnej, co nie ma bezpośredniego związku z uprawnieniami właściciela z art. 69 ust.
- I w tym sensie są tu dwa odrębne postępowania prawne, które dotyczą różnych spraw. Na tę okoliczność powołuje się też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku, którym oddalił skargę Wspólnoty Leśnej w S. na decyzję uwłaszczeniową Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Naczelny Sąd Administracyjny stanął mianowicie na stanowisku, że ze względu na odmienny cel postępowania uwłaszczeniowego interes właściciela ma w tym wypadku jedynie znamiona interesu faktycznego, a nie interesu prawnego i z tej przyczyny właściciel nie może uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii oceny legitymacji prawnej właściciela nieruchomości do udziału w charakterze strony w tego typu postępowaniu uwłaszczeniowym, w sytuacji gdy wystąpił on z wnioskiem o zwrot tej nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie jest trafne. Tym bardziej, że stosownie do postanowienia art. 2 ust. 3 zdanie drugie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w decyzji wydanej w postępowaniu uwłaszczeniowym ustala się również "warunki użytkowania wieczystego na zasadach określonych w art. 236 Kc", w tym także cel na jaki ma być przeznaczona nieruchomość; a więc jest to decyzja, której ustalenia mają dla właściciela istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości realizacji jego uprawnienia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
To błędne uzasadnienie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny nie miało jednak wpływu na zasadność samego rozstrzygnięcia, tzn. oddalenie skargi Wspólnoty Leśnej w S., bowiem Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa rozpatrzył i załatwił decyzją z dnia 30 stycznia 1996 r. odwołanie Wspólnoty Leśnej w S. od decyzji wojewody z dnia 5 grudnia 1994 r. w przedmiotowej sprawie.
W rewizji nadzwyczajnej zwrócono natomiast uwagę, że ponieważ Wspólnota Leśna w S. w swoim odwołaniu powołała się między innymi na okoliczność, że w dniu 5 października 1993 r., a więc jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę K. decyzji z dnia 5 grudnia 1994 r. w sprawie uwłaszczenia Kopalni Piasku "M.-B." w S., złożyła we właściwym urzędzie rejonowym wniosek o zwrot spornej nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to w tej sytuacji organ powinien zawiesić postępowanie uwłaszczeniowe na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, przyjmując, że wynik postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego. W tym kontekście rewizja nadzwyczajna odwołuje się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego /powołując wyroki w sprawach IV SA 870/93 i SA/Gd 17/94/ oraz przytacza tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1996 r. III ARN 65/95 - OSNAPU 1996 nr 16 poz. 219/, w myśl której: "Wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie staje się ex lege przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi /art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./".
Trafność powołanej tezy nie podlega dyskusji jedynie w odniesieniu do sytuacji, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zgłoszony został przed dniem 5 grudnia 1990 r., tzn. przed datą, w której z mocy prawa nastąpić miałoby uwłaszczenie. Tymczasem została ona sformułowana przy okazji rozstrzygania sprawy, w której wniosek taki zgłoszony został już po dniu 5 grudnia 1990 r., /chociaż w uzasadnieniu tego wyroku przytoczone zostały okoliczności ujawnione w toku postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, z których jednoznacznie wynika, że nieruchomość ta okazała się zbędna dla celów, dla których ją uprzednio wywłaszczono/. Należy bowiem mieć na względzie doniosłą prawnie okoliczność, że decyzja wydana w wyniku postępowania o zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma zawsze charakter decyzji konstytutywnej /a nie deklaratoryjnej/ i wywołuje ona skutki prawne dopiero od chwili jej wydania /ex nunc/, nawet jeżeli okoliczności uzasadniające wydanie takiej decyzji istniały już wcześniej. Natomiast decyzja o stwierdzeniu przekształcenia "zarządu" nieruchomością w "wieczyste użytkowanie" /art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/ ma charakter decyzji deklaratoryjnej w odniesieniu do stanu prawnego /a nie faktycznego/, jaki istniał w dniu 5 grudnia 1990 r. i niezależnie od daty jej wydania wywołuje skutki prawne z mocą wsteczną /ex tunc/, tzn. od dnia 5 grudnia 1990 r. Dlatego nie można przyjąć, że wynik postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosek o zwrot złożony został po dniu 5 grudnia 1990 r., stanowi "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa dla postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. A w rozpoznawanej sprawie nie ma najmniejszych wątpliwości co do tego, że wniosek o zwrot nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości złożony został po dniu 5 grudnia 1990 r., skoro sama Wspólnota Leśna w S. twierdzi, że wniosek taki złożyła w Urzędzie Rejonowym w O. w dniu 5 października 1993 r. Jednakże podkreślić trzeba, że sam fakt wydania ostatecznej decyzji na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która w odniesieniu do indywidualnie oznaczonej państwowej osoby prawnej, w tym wypadku w odniesieniu do Kopalni Piasku "M.-B." w S. stwierdza, przekształcenie z dniem 5 grudnia 1990 r. "zarządu" określoną nieruchomością we "wieczyste użytkowanie" tej nieruchomości, nie narusza prawa właściciela lub jego następcy prawnego do wystąpienia z wnioskiem o zwrot takiej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jeżeli w wyniku takiego postępowania okaże się, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, to wówczas w celu umożliwienia jej zwrotu, stosownie do przyjętego przez Sąd Najwyższy stanowiska: "Dopuszczalne jest rozwiązanie użytkowania wieczystego gruntu w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości także wtedy, gdy prawo to powstało na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. III AZP 5/95 - OSNAPU 1995 nr 19 poz. 235/. W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy, (...) orzekł jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego Sądu Najwyższego Adama Józefowicza od wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 1997 r. w sprawie III RN 16/97 i III RN 15/97.
Nie zgadzam się z powyższym wyrokiem oddalającym rewizję nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku NSA z dnia 11 października 1996 r. (...) W moim przekonaniu rewizja nadzwyczajna jest w pełni uzasadniona w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, a zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1996 r., jako nieprawidłowy i niezgodny z prawem podlegał uchyleniu. A oto stan sprawy.
Wojewoda K. decyzją z dnia 5 grudnia 1994 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię Piasku "M.-B." w S. użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, a położonego w S. oraz prawa własności niezabudowanego terenu bazy przeładunkowej węgla C. Od tej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Leśna w S. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 30 stycznia 1996 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody K., stwierdzając, że grunt oznaczony jako działka 2/5 został nabyty od Wspólnoty Leśnej w S. aktem notarialnym z dnia 8 grudnia 1982 r., spisanym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ przez Przedsiębiorstwo Materiałów Podsadzkowych Przemysłu Węglowego w K., a po podziale tego przedsiębiorstwa składniki majątkowe przejęła w zarząd Kopalnia Piasku "M.-B." w S. Na powyższą decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Wspólnota Leśna w S. wniosła skargę do NSA zarzucając m.in. naruszenie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i art. 2 wymienionej ustawy z dnia 29 września 1990 r. Wspólnota Leśna zarzuciła, że w dniu 5 października 1993 r. na dwa miesiące przed datą decyzji uwłaszczeniowej przez Wojewodę K. zgłosiła wniosek o zwrot tego gruntu w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 1996 r. skargę oddalił.
Zdaniem NSA Wspólnota Leśna w S., która wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest wprawdzie zainteresowana tym, aby Kopalnia Piasku "M.-B." w S. nie nabyła użytkowania wieczystego spornego gruntu, ale tego typu interes może być kwalifikowany wyłącznie jako interes faktyczny, a nie jako interes prawny.
Prezes NSA wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku zarzucając rażące naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Wspólnoty Leśnej w S. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez NSA. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono że według art. 2 ust. 1 wymienionej ustawy przekształcenie z mocy prawa zarządu państwowych osób prawnych z dniem 5 grudnia 1990 r. w użytkowanie wieczyste następuje, jeżeli nie narusza to praw osób trzecich. Oznacza to danie przez ustawodawcę pierwszeństwa uprawnieniom osób trzecich. W razie zbiegu, wynikających z art. 2 ust. 1 wymienionej ustawy uprawnień państwowych osób prawnych oraz wynikających z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uprawnień właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, gdy wywłaszczona nieruchomość była w dniu 5 grudnia 1990 r. zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy przyznać pierwszeństwo uprawnieniom wywodzonym z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sąd Najwyższy oddalając rewizję nadzwyczajną stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że "przekształcenie praw państwowych osób prawnych na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, dokonane zostało z dniem 5 grudnia 1990 wprost z mocy samej ustawy /ex lege/. Oznacza to, że z punktu widzenia skutków prawnych wejścia w życie postanowienia z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, miała ona znaczenie konstytutywne dla państwowych osób prawnych, które w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadały w zarządzie tego typu grunty". Wydanie deklaratywnej decyzji przez właściwy organ administracyjny, że doszło do przekształcenia się z mocy ustawy "zarządu" w "wieczyste użytkowanie" w odniesieniu do określonej nieruchomości powoduje skutki prawne z mocą wsteczną. Zdaniem Sądu Najwyższego ustawowa gwarancja praw osób trzecich z art. 2 ust. 1 wymienionej ustawy do zwrotu nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu może być jedynie realizowana, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgłoszony został przed dniem 5 grudnia 1990 r., tzn. przed datą, w której z mocy prawa nastąpić miałoby uwłaszczenie. Dalej Sąd Najwyższy uważa, że "przekształcenie z dniem 5 grudnia 1990 r. "zarządu" określoną nieruchomością we "wieczyste użytkowanie" tej nieruchomości nie narusza prawa właściciela lub jego następcy prawnego do wystąpienia z wnioskiem o zwrot takiej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeżeli w wyniku takiego postępowania okaże się, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczaniu, to wówczas w celu umożliwienia jej zwrotu dopuszczalne jest rozwiązanie użytkowania wieczystego gruntu w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości także wtedy, gdy prawo to powstało na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości".
Sąd Najwyższy powołał się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. III AZP 5/95 /OSNAPU 1995 nr 19 poz. 235/ nie zdając sobie sprawy z tego, że rozwiązanie użytkowania wieczystego może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych przepisami prawa materialnego, wśród których nie ma podstaw do rozwiązania użytkowania wieczystego z przyczyn wymienionych w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 240 Kc dopuszcza rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w dwóch wypadkach, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności, jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń oraz w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem. Dodać przy tym należy, że w drugim z wyżej wymienionych wypadków rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nigdy nie może w zasasaie zaistnieć, bowiem w obecnym i poprzednim brzmieniu ustawy, jak również przy przekształcaniu zarządu w użytkowanie wieczyste następuje przekazanie i nabycie budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie na własność. Przed podjęciem decyzji o zwrocie nieruchomości urzędy rejonowe musiałyby domagać się od zarządów gmin rozwiązania umów użytkowania wieczystego. Żądanie takie należy uznać za całkowicie bezpodstawne. Zaistnienie przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie wystarcza do rozwiązania użytkowania wieczystego, jeżeli użytkownikowi nie można zarzucić, że wykorzystuje grunt w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie /art. 240 Kc/ lub w decyzji określającej warunki użytkowania wieczystego, która także po decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości musi być wydana zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Gdy użytkownik wieczysty wykorzystuje taką nieruchomość na cel określony w umowie lub ww. decyzji, nie jest możliwe odebranie mu gruntu i stanowiących jego własność budynków oraz oddanie ich właścicielowi, uprawnionemu z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Niewłaściwe - moim zdaniem - orzeczenie Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie może narazić licznych uprawnionych do zwrotu nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na nieodwracalną utratę ich uzasadnionych roszczeń na skutek nieprawidłowej decyzji wojewody i orzeczenia NSA w niniejszej sprawie dotyczących stwierdzenia przekształcania zarządu państwowych osób prawnych w użytkowanie wieczyste i nabycia własności budynków i urządzeń z naruszeniem praw osób trzecich. Z tego chociażby powodu należało - poprzez złożenie zdania odrębnego w niniejszej sprawie - zwrócić uwagę na nieprawidłowość poglądów NSA i Sądu Najwyższego wyrażonych w niniejszej sprawie. Ponadto orzeczenie Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie jest nieprawidłowe z innych przyczyn. Pomija błędy orzeczenia NSA rażąco naruszające prawo i jest sprzeczne z ustalonym prawidłowym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie SN nie zaaprobował poglądu NSA o interesie faktycznym poprzedniego właściciela do zwrotu nieruchomości, ale nie wyprowadził z tego żadnych wniosków. Prawo wywłaszczonego właściciela z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to nie żaden interes faktyczny, lecz uprawnienie podlegające realizacji w postępowaniu administracyjnym przed rejonowym organem administracji państwowej. Dochodzenie tego prawa nie jest ustawowo ograniczone żadnym terminem. Dlatego były właściciel nieruchomości, żądający zwrotu nieruchomości powinien być uczestnikiem postępowania administracyjnego toczącego się przed wojewodą o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego przez zarządcę w trybie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W wyroku z dnia 6 maja 1994 r. SA/Kr 1740/93 /Wokanda 1994 nr 11 str. 32/, NSA prawidłowo stwierdził, że "od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości" /patrz: Wokanda 1994/11 str. 32/. W wyroku z dnia 30 maja 1994 r. SA/Gd 17/94 /Monitor Podatkowy 1995 nr 6 str. 175 z glosą E. Ochendowskiego/ NSA stwierdził, że: 1. "w postanowieniu nie narusza praw osób trzecich" /zdanie drugie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (...) mieści się prawo poprzedniego właściciela nieruchomości do żądania jej zwrotu w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (...)/, 2. Wynik postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa dla postępowania o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego gruntu i nabycia własności budynków znajdujących się na gruncie w trybie art. 2 ust. 1-3 cyt. wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r. W świetle tych orzeczeń organy administracyjne obu instancji naruszyły przepis art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy nie wzięły tego pod uwagę w swych orzeczeniach pomimo, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy przez NSA i SN. Sformułowanie zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. należy rozumieć w ten sposób, że grunty Skarbu Państwa będące w dniu wejścia w życie tej ustawy /5 grudnia 1990 r./ w zarządzie państwowych osób prawnych stają się z mocy prawa użytkowaniem wieczystym tych osób, jeżeli nie narusza to praw osób trzecich. Mogą tu wchodzić w rachubę prawa osób trzecich do gruntów zabudowanych, wymienione w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które złożyły niezrealizowane wnioski o oddanie wywłaszczonych gruntów w użytkowanie wieczyste. Ponadto muszą być brane pod uwagę prawa poprzednich właścicieli gruntów lub ich następców prawnych, którzy mogą złożyć wniosek w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nabycie uprawnień do wieczystego użytkowania nie może odbyć się kosztem wywłaszczeń nieuzasadnionych celami publicznymi, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę ochrony własności, wymienioną w art. 7 Konstytucji RP i art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Moim zdaniem, nabycie praw z tytułu zarządu gruntu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie może następować niezależnie od toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości. W każdym razie wzgląd na "prawa osób trzecich" uniemożliwia w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego z tytułu zarządu nieruchomością przez państwowe osoby prawne pominięcie toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości byłego właściciela przed wydaniem przez wojewodę decyzji o stwierdzeniu nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości wywłaszczonej przez państwową osobę prawną z tytułu zarządu nieruchomością.
W celu ustalenia interesu prawnego Wspólnoty Leśnej w S. do złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie ma ustalenie, w jakim stosunku pozostaje przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie tej ustawy. Zachodzi tu zbieg uprawnień państwowych osób prawnych z uprawnieniami byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, gdy wywłaszczona nieruchomość była w dniu 5 grudnia 1990 r. zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Przyznanie pierwszeństwa uprawnionym z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. oznaczałoby - niezależnie od tego, w jakim czasie były właściciel wystąpił o zwrot nieruchomości - utratę uprawnienia określonego w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, wobec nastąpienia z mocy prawa uwłaszczenia państwowej osoby prawnej.
Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. określa, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy /związku międzygminnego/ będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. O naruszeniu praw osób trzecich w rozumieniu tego przepisu można mówić wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień państwowych osób prawnych z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego samego gruntu innych osób, daje się pierwszeństwo uprawnieniu z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., pozbawiając przez to osoby trzecie uprawnień związanych z tym gruntem. Stwierdzenie w tym przepisie, że uprawnienia w nim określone nie naruszają praw osób trzecich, oznacza danie przez ustawodawcę pierwszeństwa uprawnieniom osób trzecich. Wykładni art. 2 ust. 1 ustawy, w tym zwłaszcza formuły "nie narusza to praw osób trzecich", dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 1995 r. III ARN 8/95 /OSNAPU 1995 nr 18 poz. 223/. W orzeczeniu tym wyrażono pogląd, że prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie, a klauzula "nie narusza to praw osób trzech" powinna być odczytywana jako warunek wystąpienia lub niewystąpienia z mocy prawa skutku w postaci przekształcenia się zarządu w użytkowanie wieczyste.
Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 lutego 1996 r. III ARN 65/96 /OSNAPU 1996 nr 16 poz. 219/. W orzeczeniu tym stwierdzono, że wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej nie staje się dla niej ex lege przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi.
Problematyka art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. była również przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak np. w wyroku z dnia 7 lutego 1992 r. IV SA 1348/91 /ONSA 1993 Nr 2 poz. 38/ NSA stwierdził, że ratio legis formuły "nie narusza to praw osób trzecich", użytej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. polega na zapewnieniu ochrony także prawom następców prawnych byłych właścicieli działek zabudowanych, którzy w trybie i w terminie wskazanym w art. 82 ustawy o gospodarce gruntami złożyli wnioski o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego i o zwrot wymienionych w tym przepisie budynków. Podobne rozumienie powyższej klauzuli przedstawiono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1994 r. IV SA 870/93 /Monitor Podatkowy 1995 nr 6 str. 174/.
W uregulowaniach art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. widoczna jest kolizja interesów, zaś w państwie prawnym nie powinno ulegać wątpliwości, że pierwszeństwo powinna mieć zasada ochrony własności.
Przepis art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nakazuje organowi administracji zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie tylko nie osłabiła działania tego przepisu w związku z wprowadzeniem art. 2 ust. 1, ale przeciwnie wzmocniła przez zamieszczenie nowego przepisu, oznaczonego w jednolitym tekście ustawy o gospodarce gruntami jako art. 47 ust.
- Stanowi on, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona z braku zgody poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego. Powyższy przepis przemawia za trafnością przedstawionej wyżej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. prezentowanej w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Artykuł 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami zawiera obok elementu materialnoprawnego, którym jest obowiązek organu administracji zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, gdy jest ona zbędna na cel wywłaszczenia, element o charakterze procesowym, wskazujący na to, że organ nie może zwrócić wywłaszczonej nieruchomości bez zgody byłego właściciela. Wyrazem tej zgody jest wniosek o zwrot nieruchomości. Spełnienie przesłanek z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami /złożenie wniosku o zwrot i zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu/ stanowi przeszkodę w nabyciu prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości przez osobę prawną w trybie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., także wówczas, gdy wniosek o zwrot zgłoszony został po 5 grudnia 1990 r. Poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości może ubiegać się o jej zwrot, dopóki grunt znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy i gdy nieruchomość ta jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawa o gospodarce gruntami, ani ustawa o jej zmianie, nie ograniczyła żadnym terminem możliwości złożenia przez poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej wniosku w tym przedmiocie.
Decyzja wydana na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. ma charakter deklaratoryjny. Jednak z faktu, że stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego i własności budynków wymaga potwierdzenia właściwego organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się tymi prawami, nabytymi ex lege, konieczne jest wydanie takiej decyzji. Dopiero taka decyzja umożliwia potwierdzenie ukształtowania stosunków cywilnoprawnych poprzez stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej nieruchomości powstały skutki określone w powyższym przepisie.
Postępowanie uwłaszczeniowe ma na celu nie tylko ustalenie, jakie nieruchomości pozostają w zarządzie osoby prawnej, ale także, czy osoby trzecie /np. byli właściciele/ nie zgłosiły praw do nich. Wprawdzie postępowanie uwłaszczeniowe prowadzi wojewoda lub zarząd gminy, a postępowanie o zwrot kierownik urzędu rejonowego, nie zwalnia to jednak organów orzekających o uwłaszczeniu w razie zgłoszenia przez poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej swojego udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym - od konieczności rozważenia zgłoszonych roszczeń i zbadania, czy w sprawie nie zachodzą przeszkody do uwłaszczenia.
Przedstawiona wyżej relacja między art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., znajdująca potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie, uzasadnia stanowisko, iż poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości, który wystąpił z wnioskiem o jej zwrot, jest stroną postępowania administracyjnego o uwłaszczenie państwowej osoby prawnej taką nieruchomością. Błędny w związku z tym jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego osoba uprawniona z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami ma wyłącznie interes faktyczny w postępowaniu uwłaszczeniowym. W klauzuli "nie narusza to praw osób trzecich" chodzi o prawa wynikające z ustaw i przez ustawy chronione. Okoliczność, iż postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone jest na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie oznacza jeszcze, że organ administracji zwolniony jest od stosowania innych przepisów prawa odnoszących się do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, iż interes prawny skarżącego musi mieć potwierdzenie w przepisie prawa materialnego, który stanowi podstawę orzekania w danej sprawie administracyjnej. Takie zawężenie pojęcia interesu prawnego prowadzi do niczym nieuzasadnionego zawężenia treści przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Interes prawny to uzasadniona w świetle obowiązującego prawa potrzeba uzyskania ochrony prawnej. Ani art. 28 Kpa, ani art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie precyzują, jakie prawo ma uwzględnić organ administracji i sąd administracyjny badając, czy dany podmiot spełnia warunki określone w tych przepisach. Przyjąć wobec tego należy, iż chodzi nie tylko o przepis, który stanowi podstawę materialnoprawną prowadzonego postępowania, ale o całość regulacji prawnej odnoszącej się do przedmiotu postępowania. Wystarczy wobec tego, gdy interes prawny /lub jego naruszenie/ oparty jest na konkretnym przepisie prawa materialnego, który nadaje uprawnienie, w niniejszej sprawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami.
Nie znajduje uzasadnienia stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku NSA, według którego żądanie skarżących zmierzające do utrzymania dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości /zarządu/ stwarza dla nich tylko, nie podlegający ochronie prawnej, interes faktyczny.
W wyroku z dnia 1 grudnia 1994 r. III ARN 64/94 /OSNAPU 1995 nr 10 poz. 118/ Sąd Najwyższy uznał, iż kompetencji NSA nie odpowiada uchylanie się od kontroli decyzji zaskarżonej przez osobę uczestniczącą w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, poprzez oderwane od oceny legalności decyzji ustalenie, że skarżącemu nie przysługują prawa w świetle materialnego przepisu prawa. Takie oderwane od kontroli zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie staje się w istocie formą bezpośredniego zastosowania przez Sąd przepisów prawa materialnego. Nie ma podstaw, ażeby po wydaniu decyzji administracyjnej niekorzystnej dla określonej strony, właśnie tej stronie odmawiać uprawnienia do wniesienia skargi. W tym wyroku Sąd Najwyższy stwierdził także, że pozbawienie uczestnika postępowania możliwości zaskarżenia decyzji jest sprzeczne z zasadą zaskarżalności decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 166 par. 2 Kpa.
Odmawiając skarżącej Wspólnocie Leśnej w S. przymiotu strony, Sąd nie wziął pod uwagę dotychczasowego orzecznictwa odnoszącego się do istotnego dla sprawy zagadnienia. Oddalenie skargi w sytuacji, gdy z przedstawionych wyżej powodów podlegała ona merytorycznemu rozpatrzeniu, może być odczytane jako faktyczne odmówienie stronie prawa do sądu.
Wobec tego, że w zaskarżonym wyroku NSA na skutek przyjęcia błędnych założeń prawnych, z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów nie została dokonana kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wniesienie rewizji nadzwyczajnej było uzasadnione. Oddalenie rewizji nadzwyczajnej Prezesa NSA przez Sąd Najwyższy w niniejszej sprawie na skutek niewłaściwej wykładni prawa w oderwaniu od ustalonego orzecznictwa NSA i SN nie może być zaaprobowane.
Z powyższych względów stało się konieczne zgłoszenie zdania odrębnego, skoro orzeczenie Sądu Najwyższego może spowodować błędną praktykę organów administracji państwowej i nieprawidłowe orzecznictwo sądowe.