Uzasadnienie
Wojewoda O. decyzją z dnia 8 czerwca 1995 r. (...), wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm. - powoływanej nadal jako: Przepisy wprowadzające/, stwierdził nabycie przez Gminę Miejską L.W. z mocy prawa i nieodpłatnie, w ramach komunalizacji mienia ogólnonarodowego, własności 57 proc. udziału w nieruchomości położonej w L.W. przy ul. K. i równocześnie odmówił stwierdzenia nabycia tegoż udziału przez Gminę Wiejską L.W.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia 29 września 1995 r. (...) uchyliła decyzję Wojewody O. i przekazała sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, zalecając równocześnie, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziąć pod uwagę fakt wieloletniego i nieprzerwanego korzystania z części spornej nieruchomości przez Gminę Wiejską L.W. Wojewoda O. decyzją z dnia 28 marca 1996 r. (...) ponownie stwierdził nabycie spornego udziału w nieruchomości przez Gminę Miejską w L.W. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono w szczególności, że sporna nieruchomość, z której korzystają zarówno organy administracji samorządowej, jak i administracji rządowej, jest położona na obszarze Miasta L. W. i to przesądza, że powinna ona być uwłaszczona na rzecz Gminy Miejskiej w L.W., bowiem stosownie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. /W 13/91 - Dz.U. 1992 nr 97 poz. 486 wraz ze sprostowaniem w Dz.U. 1993 nr 12 poz. 59/, dotyczącej wykładni art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających, użyty w tym przepisie zwrot "właściwa gmina" oznacza gminę miejsca położenia nieruchomości.
W wyniku ponownego postępowania w powyższej sprawie, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 10 czerwca 1996 r. (...) uchyliła decyzję Wojewody O. z dnia 28 marca 1996 r. i stwierdziła, że sporną własność udziału 57 proc. w przedmiotowej nieruchomości nabyła z mocy prawa Gmina Wiejska w L.W. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. /W 12/92 - Dz.U. nr 18 poz. 69/, dotyczącą wykładni art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, wywodząc w szczególności, że: "jeżeli w dniu 27.05.1990 r. niepodzielne składniki mienia ogólnonarodowego służyły jednocześnie wykonywaniu zadań należących do właściwych organów komunalnych i organów państwowych określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, to stały się w tym dniu, z mocy prawa, przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa i odpowiednich, komunalnych osób prawnych". Równocześnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stanęła na stanowisku, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. /W 13/91/ wyjaśnia znaczenie użytego w art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających zwrotu "właściwa gmina" jedynie w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego i w związku z tym nie ma ona znaczenia dla rozpoznawanej w danym wypadku sprawy. Natomiast dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma znaczenie powołana uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. /W 12/92/. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Zarząd Miasta w L.W. podniesiono mimo to zarzut, że stosownie do wykładni Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. /W 13/91/ oraz biorąc pod uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tego typu sprawach /między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1996 r., I SA 552/95/, uwłaszczenie powinno nastąpić na rzecz gminy miejsca położenia nieruchomości, a w danym wypadku przedmiotowa nieruchomość jest położona na obszarze miasta L.W., a nie na obszarze Gminy L.W.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 sierpnia 1997 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono, że decyzja ta podlegała uchyleniu już z tej przyczyny, że: "Komisja - uchylając decyzję Wojewody w całości i w całości mając orzec o istocie sprawy - stwierdziła, że mienie nabyła Gmina Wiejska, lecz nie orzekła już o żądaniu Gminy Miejskiej". Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w kwestii interpretacji użytego w art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających zwrotu ustawowego "gmina właściwa", uznając, że pozostaje ono w sprzeczności z wykładnią dokonaną w sposób wiążący przez Trybunał Konstytucyjny. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. /W 12/92/ wyjaśnia jedynie jakie skutki prawne zachodzą w razie zbiegu art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, natomiast nie zajmuje się ona zagadnieniem, która gmina jest "gminą właściwą" w wypadku powstającej z mocy prawa współwłasności ze Skarbem Państwa. Wyjaśnienie takie byłoby w tym wypadku zbędne, bowiem art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających jedynie ogranicza zakres uwłaszczenia, podczas gdy nabycie mienia przez gminę następuje na podstawie art. 5 ust. 1 lub ust. 2 Przepisów wprowadzających. Natomiast znaczenie prawne zwrotu "gmina właściwa", użytego w art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających, zostało już wyjaśnione w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. /W 13/91/ i ma ono walor powszechnie obowiązujący.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 5 lutego 1998 r. (...) złożył rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 1997 r. (...), zarzucając mu rażące naruszenie prawa przez obrazę art. 6 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających oraz art. 7 i art. 107 par. 3 Kpa, a także art. 57 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 16 ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązującej w dniu wydawania zaskarżonego wyroku, a także zarzucając naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji rewizja nadzwyczajna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że w dotychczasowym postępowaniu w rozpoznawanej sprawie nie wzięto pod uwagę tego, że sporny udział we współwłasności nieruchomości położonej w L.W. przy ul. K. stanowił niepodzielny składnik mienia ogólnonarodowego służącego wykonywaniu zadań więcej niż jednej gminy i w związku z tym komunalizacja owego udziału powinna w tym wypadku nastąpić także z uwzględnieniem dyspozycji art. 6 Przepisów wprowadzających. Rewizja nadzwyczajna zwraca uwagę, że już w decyzji Wojewody O. z dnia 8 czerwca 1995 r. (...) ustalono, że 57 proc. udziału w przedmiotowej nieruchomości w L.W. jest i było w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Gminy Wiejskiej L.W. i stanowiło siedzibę Zarządu tej Gminy, z czego 4 izby zajmował Zarząd Miasta L.W. Natomiast pozostałe 43 proc. udziału w tej nieruchomości należało do Skarbu Państwa - kierownika Urzędu Rejonowego w L.W. Przy czym, w opinii rewizji nadzwyczajnej: "Za nie mający znaczenia prawnego w tej sprawie należy uznać także fakt zawarcia w 1988 r. umowy najmu między Naczelnikiem Miasta L.W., a Naczelnikiem Gminy L.W. dotyczącej korzystania ze spornej obecnie - części mienia ogólnonarodowego, jako że umowa ta (...) dotyczyła w istocie sposobu dokonywania rozliczeń między podmiotami korzystającymi z tego samego niepodzielnego składnika mienia ogólnonarodowego" /o tym, iż fakt istnienia stosunku najmu jest obojętny w zestawieniu z kategorią "składnik mienia ogólnonarodowego służący wykonywaniu zadań publicznych przez dany podmiot", świadczyć ma między innymi, zdaniem rewizji nadzwyczajnej, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94 - OSNAPU 1995 nr 10 poz. 118, w którym Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że w postępowaniu komunalizacyjnym może być stroną również delegatura Najwyższej Izby Kontroli, jako najemca określonego składnika mienia ogólnonarodowego/. Ustalenia te nie zostały zakwestionowane przez żadną ze stron w toczącym się postępowaniu. W tej sytuacji, należy wziąć pod uwagę treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. /W 12/92 - OTK 1994 Nr 1 poz. 16/, której przedmiotem jest wykładnia art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, w uzasadnieniu której stwierdzono między innymi: "Możliwość powstania współwłasności w procesie komunalizacji mienia przewiduje art. 6 ust. 2 ustawy. Czyni to co prawda nie wprost, ale ze słów, które użyte zostały w tym przepisie /do sprawowania zarządu mieniem wspólnym stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego/ należy wnosić, że chodzi w nim o współwłasność gmin w częściach ułamkowych. Przepis ten jest wyrazem myśli legislacyjnej, że gdy chodzi o stosunki cywilnoprawne regulowane przez ustawodawstwo dotyczące samorządu terytorialnego, to poza przepisami szczególnymi zawartymi w tym ustawodawstwie, podlegają one poza tym ogólnym przepisom kodeksu cywilnego". W rewizji nadzwyczajnej zwraca się dodatkowo uwagę i na to, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 1993 r., III ARN 23/93/ dopuszczono także możliwość komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego poprzez uznanie go za współwłasność gmin, z zastrzeżeniem, że ewentualnie późniejsze /tzn. po dniu 27 maja 1990 r./ wyodrębnienie władz tych gmin może uzasadniać wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 44 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/. W tej sytuacji, w rewizji nadzwyczajnej wyrażona została opinia, że dotychczasowe rozstrzygnięcia podejmowane w rozpoznawanej sprawie zarówno przez organy administracyjne, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotknięte są istotną wadą, bowiem nie brały one pod uwagę faktu, że sporny składnik mienia ogólnonarodowego w dniu 27 maja 1990 r. służył wykonywaniu zadań więcej aniżeli jednej gminy. Natomiast w związku z tym, że do dnia 27 maja 1990 r. zainteresowane gminy nie określiły formy władania rzeczą wspólną, a w danym wypadku formy władania udziałem w rzeczy wspólnej, w trybie określonym w art. 6 ust. 1 Przepisów wprowadzających, Wojewoda O. był obowiązany do podjęcia działań określonych w art. 6 ust. 2 Przepisów wprowadzających. Ponadto, rozpatrując wnioski obu gmin o uwłaszczenie, Wojewoda O. powinien w danym wypadku wydać decyzję na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 i orzec o nabyciu przez obie zainteresowane gminy udziałów w przedmiocie współwłasności. Rewizja nadzwyczajna wywodzi przy tym, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego na podstawie art. 6 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających następuje na rzecz gmin właściwych rozumianych nie jako gminy miejsca położenia nieruchomości, lecz jako gminy, którym określone niepodzielne składniki mienia ogólnonarodowego służyły wykonywaniu ich zadań w dniu 27 maja 1990 r. Dlatego w tym wypadku, zdaniem rewizji nadzwyczajnej, nie znajduje merytorycznego uzasadnienia odwoływanie się do dokonanej w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. /W 13/92 - OTK 1992 Nr 2 poz. 37/ wykładni użytego w art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających zwrotu "gmina właściwa". Rewizja nadzwyczajna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykładnia obowiązujących przepisów prawa na jakiej oparte zostało to orzeczenie nie odpowiada regułom zawartym w art. 7 Kpa, bo nie uwzględnia interesów mieszkańców wspólnoty samorządowej, jaką w danym wypadku stanowi gmina wiejska utworzona wokół gminy miejskiej. Poza tym wykładnia ta, jak ujmuje rewizja nadzwyczajna, jest "sprzeczna z intencjami ustawodawcy" i "może być uznana także za naruszającą zasady demokratycznego państwa prawnego". Wreszcie rewizja nadzwyczajna zwraca uwagę i na to, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, która związana była oceną prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydała w dniu 12 grudnia 1997 r. decyzję (...) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody O. z dnia 28 marca 1997 r. w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa udziału w spornej nieruchomości przez Gminę Miejską w L.W., co w wypadku uwzględnienia zarzutów rewizji nadzwyczajnej powinno powodować wznowienie postępowania z urzędu w tej sprawie /art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa/.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona.
Stosownie do postanowienia art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ mienie ogólnonarodowe /państwowe/, które w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z tym dniem z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Równocześnie jednak art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających stanowi właśnie, że składniki mienia ogólnonarodowego /państwowego/, o których mowa jest w art. 5 tej ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Wyjaśniając kontrowersje jakie pojawiły się w praktyce na tle stosowania tego przepisu, Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 1 lutego 1994 r. /W 12/92 - OTK 1994 Nr 1 poz. 16/ orzekł, że: "Niepodzielne składniki mienia ogólnonarodowego /państwowego/, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (...), jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyły jednocześnie wykonywaniu zadań należących do właściwości organów komunalnych i organów państwowych określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stały się w tym dniu z mocy prawa przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa i odpowiednich komunalnych osób prawnych w częściach ułamkowych odpowiadających wykonywaniu przez nie zadaniom. Wysokość udziałów określa wojewoda na podstawie art. 18 ust. 1 przedmiotowej ustawy". W konsekwencji oznacza to, że w sytuacji, której dotyczy art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, wyłączone jest wyraźnie stosowanie zasady określonej w art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że przedmiotowa nieruchomość położona w L.W. przy ul. K. /obejmująca działkę (...) wraz z zabudowaniami/ stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. niepodzielny składnik mienia ogólnonarodowego, które w 57 proc. służyło wykonywaniu zadań komunalnych - Gminy Wiejskiej L.W., która posiadała tam siedzibę Zarządu Gminy oraz Zarządu Miasta L.W., który zajmował tam cztery izby, natomiast w pozostałych 43 proc. służyło wykonywaniu zadań administracji rządowej - kierownikowi Urzędu Rejonowego w L.W. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających oraz wykładnię tego przepisu dokonaną w drodze uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. /W 12/92/, z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stała się z mocy prawa przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa i zainteresowanych gmin w częściach ułamkowych, które odpowiadać powinny wykonywanym przez nie zadaniom i powinny zostać określone w drodze decyzji Wojewody O. wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Co więcej, należałoby przyjąć, że do czasu ustalenia wielkości wspomnianych udziałów oraz zorganizowania wspólnego zarządu przedmiotową nieruchomością, stosownie do postanowienia art. 6 Przepisów wprowadzających, nieruchomość ta powinna pozostawać w dotychczasowym zarządzie. W tym stanie rzeczy, skoro w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne powinno być podjęte na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, który wprost /expressis verbis/ wyłącza możliwość stosowania w tego typu sytuacjach art. 5 ust. 1 tejże ustawy, a w zaskarżonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 1997 r. (...) stwierdza się, że w danym wypadku komunalizacja mienia powinna nastąpić na rzecz tzw. gminy właściwej wskazanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, to oznacza to, że słuszny jest w tym wypadku zarzut rewizji nadzwyczajnej rażącego naruszenia prawa, który uzasadniał uchylenie tego wyroku. W konsekwencji oznacza to równocześnie, że zaistniała także podstawa dla wznowienia postępowania administracyjnego w celu uchylenia decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1997 r. (...), która została wydana w oparciu o uchylony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 145 par. 1 pkt 8 w związku z art. 147 Kpa/.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy (...) orzekł, jak w sentencji.