Uzasadnienie
Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w W. decyzją z dnia 20 listopada 1999 r. przyznał Janowi B., na podstawie art. 37j ust. 5 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 483,20 zł miesięcznie, odpowiadającej 120 procent kwoty zasiłku podstawowego.
W odwołaniu Jan B., wobec rozwiązania z nim stosunku pracy w ramach grupowego zwolnienia z PKP, domagał się przyznania mu zasiłku przedemerytalnego w wysokości podwyższonej do 160 procent zasiłku podstawowego.
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy, decyzją z dnia 29 grudnia 1999 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powołując jako jej podstawę prawną art. 37k ust. 9 powołanej wyżej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu w związku z par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1999 r. w sprawie ustalenia świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" objętego programem restrukturyzacji Polskich kolei Państwowych /Dz.U. nr 63 poz. 716/.
W skardze od tej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący podtrzymał żądanie przyznania zasiłku przedemerytalnego powołując się dodatkowo na to, że w PKP przepracował 35 lat i 2 miesiące w warunkach szkodliwych dla zdrowia.
Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2000 r., II SA 295/00, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W rewizji nadzwyczajnej Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokowi temu zarzucił: "(...) rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ oraz art. 7, art. 9 i art. 77 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego a także art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 78 Konstytucji RP" i wniósł - o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Uzasadniając podniesione zarzuty wnoszący rewizję wskazał, że:
"Przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia przed organem I instancji było przyznanie skarżącemu - zgodnie z jego żądaniem - na podstawie art. 37j ust. 5 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 procent nie zaś świadczenia przedemerytalnego. Organ II instancji, zmieniając podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia i zarazem przedmiot sprawy /art. 37k ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1999 r. w sprawie ustalenia świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" objętego programem restrukturyzacji Polskich Kolei Państwowych - Dz.U. 1999 nr 63 poz. 716/, odmówił skarżącemu przyznania, tym razem, świadczenia przedemerytalnego.
Taka zmiana przedmiotu sprawy /szczególnie wobec wyraźnego żądania obywatela przyznania mu zasiłku przedemerytalnego, nie zaś świadczenia przedemerytalnego/ stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz wynikającej z niej zasady tożsamości sprawy, a zatem narusza rażąco art. 15 Kpa w związku z powołanym art. 78 ustawy zasadniczej.
Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym oceniane być musi jako rażące naruszenie prawa. Zakres bowiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy rozstrzyganej w I instancji, nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy.
Organ odwoławczy nie może więc wydać decyzji w innej sprawie niż ta, która była przedmiotem decyzji pierwszej instancji. Skoro więc w omawianej sprawie decyzja organu I instancji dotyczyła tylko zasiłku przedemerytalnego, to niedopuszczalne było rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym o uprawnieniach skarżącego do świadczenia przedemerytalnego.
W świetle powyższego w badanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji a nie do oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając zatem skargę i aprobując - w istocie - stanowisko organu administracji, w sytuacji złamania przez organ zasady dwuinstancyjności /poprzez wspomniane rozpoznanie w drugiej instancji sprawy innej niż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym/, która to zasada jest jedną z fundamentalnych reguł porządku prawnego, zagwarantowaną artykułem 78 Konstytucji RP i nie stwierdzając nieważności tej decyzji zaskarżonym wyrokiem, rażąco naruszył art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r., o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w powyższej sprawie i nie stwierdzając nieważności niewątpliwie wadliwej decyzji, pominął również bardzo istotną kwestię związaną z pogwałceniem przez organ II instancji zasady wynikającej z art. 7 Kpa, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organom podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W każdej sprawie wszczętej z wniosku strony i na każdym etapie sprawy konieczne jest ustalenie treści roszczenia strony, co wpływa na zakres niezbędnych czynności przy rozpoznawaniu sprawy i na jej wynik. Podstawą bowiem decyzji mogą być jedynie okoliczności faktyczne polegające na prawdzie rzeczywistej. Fakty przytoczone przez skarżącego, dotyczące okoliczności związanych z rozwiązaniem z nim stosunku pracy winny zostać w toku postępowania zweryfikowane i sprawdzone.
W omawianej zaś sprawie Wojewoda M. udzielając odpowiedzi na skargę wskazał, że mając wątpliwości co do żądania skarżącego w kwestii rodzaju zasiłku uznał, że Jan B. wnosił o przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego i dlatego decyzję swoją wydał tylko pod tym kątem. Analiza zaś całości materiału dowodowego sprawy wskazuje, że nie przeprowadził on żadnego postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia jakim świadczeniem skarżący był zainteresowany oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego sprawy, przez co naruszył również art. 77 par. 1 Kpa.
Zarówno z odwołania jak i ze skargi do Sądu wynika, że skarżący konsekwentnie dążył do przyznania mu zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 procent /opartego na art. 37j ust. 5 powołanej wcześniej ustawy/, nie zaś na otrzymaniu świadczenia przedemerytalnego. Zgodnie bowiem z art. 37j ust. 5 powołanej ustawy zasiłek przedemerytalny, w wysokości określonej w ust. 3 /160 procent kwoty zasiłku podstawowego/, przysługuje również osobie nie zamieszkałej w powiecie /gminie/ uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy rozwiązany został po dniu 1 lipca 1996 r. z przyczyn dotyczących zakładu pracy w wyniku jednorazowego lub w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące zmniejszenia zatrudnienia o co najmniej 100 pracowników.
Jak natomiast wynika z akt badanej sprawy przesłanka dotycząca ewentualnego przyznania zasiłku przedemerytalnego w żądanej przez skarżącego wysokości nie były w ogóle zbadane przez organ. Tak więc niezrozumiałym wydaje się być stanowisko Sądu w kwestii pominięcia w swoim rozstrzygnięciu, tak istotnego naruszenia przepisów prawa przez organ administracji, jak wspomniane niezbadanie /zarówno przez organ I jak II instancji/ niemożliwości skorzystania przez Jana B. z zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 procent przewidzianego w art. 37j ust. 5 powołanej wcześniej ustawy, o który wnosił on w każdym stadium postępowania. Organy administracji nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, a także nie odniosły się w żaden sposób do żądania skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednakże w swoim orzeczeniu, że wszystkie okoliczności sprawy związane z rozwiązaniem przez skarżącego stosunku z PKP zostały wyjaśnione i nie wskazał organowi administracji na potrzebę przeanalizowania sytuacji skarżącego pod kątem zastosowania w stosunku do niego art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Tak więc, rozstrzygnięcie Sądu pomijające całkowicie możliwość skorzystania przez skarżącego z zasiłku przedemerytalnego opartego o przesłanki wynikające z art. 37j ust. 5 tej ustawy stanowi rażące naruszenie również tego przepisu."
Rozpoznając sprawę Sąd Najwyższy wziął pod uwagę, co następuje:
Wszystkie podniesione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem wskazanych w niej przepisów prawa są w pełni zasadne a ich usprawiedliwienie tak wyczerpujące, że zostały przytoczone in extenso, ponieważ Sąd Najwyższy przyjmuje je za własne. Należy też powtórzyć za rewizją nadzwyczajną, pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowany, że "naruszenie każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej /art. 127 par. 2 Kpa/, poprzez organ administracji państwowej przy wydawaniu decyzji powoduje stwierdzenie tej nieważności" /np. w orzeczeniach: II SA 2228/85, z dnia 28 stycznia 1986 r. II SA 781/93, z dnia 12 lipca 1994 r. II SA 1119/82, czy też z dnia 7 października 1982 r. powołane w publikacji Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem NSA i SN - wydawnictwo Prawnicze Sp. z o.o. str. 387 poz. 3 i str. 388 poz. 6 i poz. 1/. Takie samo stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 17 listopada 2000 r., III RN 46/00 /OSNAPU 2001 nr 12 poz. 404/ i z dnia 27 marca 2002 r., III RN 225/01 - nie publ.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy uznając, że zaskarżony wyrok rażąco narusza prawo, na podstawie art. 393[13] Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, (...) /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku.