Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 października 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./, kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 6 lipca 1998 r. (...) w przedmiocie pozbawienia Kazimierza P. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że uprawnienia kombatanckie z tytułu działalności w ruchu oporu zostały przyznane Kazimierzowi F. orzeczeniem b. ZW ZBoWiD w W. Posiadanych uprawnień uczestnik postępowania został pozbawiony z mocy powołanej decyzji z dnia 6 lipca 1998 r., ze względu na ustalenie, w oparciu o pismo Urzędu Ochrony Państwa z dnia 24 marca 1998 r. o jego zatrudnieniu w strukturze Urzędów Bezpieczeństwa.
Utrzymująca w mocy powyższe rozstrzygnięcie decyzja kierownika Urzędu z dnia 2 grudnia 1998 r. została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 1999 r. V SA 2417/98.
W przekonaniu Sądu, przeprowadzone przez organ administracyjny postępowanie dowodowe nie odpowiadało wymogom procesowym. Kierownik Urzędu nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stany faktycznego sprawy, przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Nie dokonano analizy art. 21 ust. 3 cytowanej ustawy, pomimo wyjaśnień Kazimierza P., iż podczas służby w organach bezpieczeństwa publicznego nie brał żadnego udziału w zwalczaniu lub represjonowaniu osób lub organizacji niepodległościowych działających w tym okresie w kraju. Sąd zwrócił nadto uwagę na uchybienia formalne związane z wydaniem na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy opinii Społecznej komisji złożonej z przedstawicieli stowarzyszeń kombatanckich i osób represjonowanych.
Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, że ustawa z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 77 poz. 862/ usunęła pkt 2 z art. 21 ust. 3 ustawy. W tej sytuacji brak jest podstaw do przywrócenia Kazimierzowi F. uprawnień kombatanckich jako osobie, która podczas zatrudnienia w organach Urzędu Bezpieczeństwa wykonywała zadania wyłącznie nie związane ze zwalczaniem osób lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Polski.
W skardze na powyższą decyzję Kazimierz P. wniósł o jej uchylenie, jako niezgodnej z prawem. Zarzucił, iż organ administracyjny nie ustosunkował się do jego twierdzeń i wniosków dowodowych na okoliczność, że nigdy nie był zatrudniony w komórkach organizacyjnych związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Pominął również ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności stwierdzenie, że zmiana stanu prawnego oznacza "brak podstaw do przywrócenia skarżącemu uprawnień kombatanckich".
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2000 r. V SA 2547/99 uchylił zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny związał kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wskazaniami, co do kierunku i zakresu uzupełnienia postępowania. Zwrócił uwagę na istotne luki i błędy w ustalonym stanie faktycznym, zatem sprzeczność z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy materialnej. Wskazał na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, z wyeliminowaniem dowolności, przedwczesnych ocen faktycznych oraz ich prawnych konsekwencji. Wytknięte zostały także oczywiste błędy prawne związane z zastosowaniem przepisu art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r.
Sąd uznał, że organ administracyjny nie wywiązał się ze wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r. W okresie półrocznej faktycznej bezczynności przejawił aktywność jedynie wezwaniem Kazimierza P. do złożenia wniosków dowodowych, /k. 29 akt administracyjnych/. Do akt nie dołączono już jednak obszernych wyjaśnień skarżącego z dnia 26 sierpnia 1999 r., a także nie ustosunkowano się do jego propozycji uzupełnienia materiału dowodowego, (...).
Sąd stwierdził, że ewentualna zmiana stanu prawnego mogłaby stać się podstawą oceny jedynie po wykonaniu wskazań Sądu związanych z ponownym rozpatrzeniem sprawy, w szczególności należytym ustaleniu stanu faktycznego. W tym kontekście zupełnie niezrozumiale jest stwierdzenie kierownika Urzędu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o "braku podstaw do przywrócenia uprawnień kombatanckich", w sprawie o pozbawienie tych uprawnień.
Z wyżej podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji wyroku.
Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2000 r. V SA 254/99 zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracji /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz art. 21 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ i na postawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uchylenie powyższego wyroku i oddalenie skargi.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł z rażącym naruszeniem przepisów wymienionych na wstępie rewizji nadzwyczajnej. Zaskarżoną decyzję z dnia 25 października 1999 r. (...) o pozbawienie Kazimierza F. uprawnień kombatanckich podjęto na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" wymienionej ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach, który stanowi, że uprawnienia określone w ustawie nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 3 pkt 1 tego artykułu nie stosuje się przepisu ust. 2 pkt 4 lit. "a" wobec osób, które przedłożą dowody, że do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy.
Według Ministra Sprawiedliwości z dokonanych ustaleń, a w szczególności z pisma Urzędu Ochrony Państwa z dnia 24 marca 1998 r. wynika, że skarżący pełnił służbę w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa w latach 1945 - 1952, przy czym Urząd ten stwierdził, że materiał faktograficzny zawarty w aktach osobowych Kazimierza P. nie pozwala na zajęcie stanowiska w kwestii jego udziału w walkach z organizacjami niepodległościowymi, w trakcie pełnienia służby. Społeczna komisja, składająca się z przedstawicieli stowarzyszeń kombatanckich i osób represjonowanych w opinii z dnia 6 listopada 1998 r. wydanej w trybie art. 21 ust. 4 ustawy o kombatantach wypowiedziała się natomiast, że przedstawione dowody i wyjaśnienia nie pozwalają na przyjęcie, że Kazimierz P. podczas zatrudnienia w strukturach aparatu bezpieczeństwa publicznego wykonywał wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji lub osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.
W piśmie z dnia 16 września 1998 r. Urząd Ochrony Państwa podał, że Kazimierz P. był między innymi inspektorem Centralnego Biura Kontroli Prasy MBP i Wojewódzkiego Biura Kontroli Pracy MBP w K. od 1 lutego 1945 r. do 15 listopada 1945 r., a następnie funkcjonariuszem H Departamentu MBP (...). Departament ten zajmował się między innymi ewidencją operacyjną, techniką operacyjną i perlustracją dokumentów. Zakres jego działalności został opisany w pracy Henryka Dominiczaka "Organy Bezpieczeństwa PRL 1944-1990. Rozwój i działalność w świetle dokumentów MSW" (...).
Kazimierz P. wezwany przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 29 kwietnia 1999 r., do nadesłania wszelkich dowodów na okoliczności wskazane w art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy wyłączające stosowanie przepisu ust. 2 pkt 4 lit. "a" art. 21 ustawy, nie przedstawił ich. Wyjaśnił jedynie w piśmie z dnia 26 sierpnia 1999 r., które załączone zostało do akt administracyjnych oraz do skargi, iż nie był zatrudniony w komórkach organizacyjnych związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej (...).
Minister Sprawiedliwości uznał, że w tej sytuacji brak jest podstaw do postawienia zarzutu, że organ administracji nie wywiązał się ze wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 29 kwietnia 1999 r. i podjął zaskarżoną decyzję mimo nienależytego ustalenia stanu faktycznego. Ponadto w czasie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ administracyjny ustawa z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 77 poz. 862/ skreśliła pkt 2 art. 21 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości, z uwagi na powyższą zmianę stanu prawnego, jeszcze bardziej dokładne ustalanie, czym konkretnie zajmował się w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa Kazimierz P. i czy praca w cenzurze UP oraz perlustracja korespondencji, technika i ewidencja operacyjna były wykonywaniem wyłącznie zadań nie związanych ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej - stało się bezprzedmiotowe.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. Trafny jest zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 21 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ stanowiącego, że uprawnienia /określone w ustawie/ nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że Skarżący pełnił służbę w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa w tatach 1945-1952, w tym na stanowisku inspektora Centralnego Biura Kontroli Prasy Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego /MBP/ i Wojewódzkiego Biura Kontroli Prasy MBP w K. od dnia 1 lutego 1945 r. do 15 listopada 1945 r., a następnie był funkcjonariuszem II Departamentu MBP, którego przedmiotem działania była ewidencja operacyjna, technika operacyjna i perlustracja dokumentów.
Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2000 r. III RN 160/99 /OSNAPU 2001 nr 4 poz. 99/ osoba, która pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa nie mogła zostać pozbawiona uprawnień kombatanckich wówczas, gdy dowiodła, że podczas zatrudnienia w tych strukturach wykonywała "wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej" /art. 21 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - t.j. Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 października 1999 r./.
Z treści przepisu art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy wynika jednoznacznie, że obowiązek przedłożenia dowodów ciąży na osobie, która twierdzi, że podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" i lit. "b" ustawy, wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Organ administracji publicznej w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1999 r. wezwał Skarżącego do przedstawienia dowodów świadczących o tym, iż do służby w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego został skierowany przez organizację niepodległościową lub że podczas pełnienia służby w Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego wykonywał wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżący nie przedstawił jednak takich dowodów. Wyjaśnił jedynie w piśmie z dnia 26 sierpnia 1999 r., które załączone zostało do akt administracyjnych oraz do skargi, iż nie był zatrudniony w komórkach organizacyjnych związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem z przepisu art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy wynika, że użyty w nim zwrot: "przedłożą dowody" należy rozumieć ściśle jako dostarczenie organowi administracji publicznej środka dowodowego /np. dokumentu/ lub wskazanie konkretnego środka dowodowego /np. dowodu z zeznań świadków/.
Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony /art. 86 Kpa/, którego nie wyłączają przepisy ustawy /por. wyrok NSA w sprawie V SA 3431/00/ nie było w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne, skoro z dokumentacji historycznej załączonej do akt sprawy wynika jednoznacznie, że jednym z celów działania II Departamentu MBP, którego Skarżący był funkcjonariuszem, było zwalczanie osób i organizacji działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji ma rację wnoszący rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, że brak jest podstaw do czynienia organowi administracji publicznej zarzutu, że nie wywiązał się ze wskazań Sądu i nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy.
Nie jest natomiast trafny pogląd Ministra Sprawiedliwości, że skreślenie ustawą z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 77 poz. 862/ pkt 2 w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy spowodowało bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2001 r. OPS 14/00 /ONSA 2001 Nr 3 poz. 101/ do oceny decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wydanej po wejściu w życie ustawy z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 77 poz. 862/, jeżeli decyzja ta została wydana w wyniku postępowania toczącego się po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniej decyzji ostatecznej w tej samej sprawie, wydanej przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy, ma zastosowanie przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ obowiązujący w dniu wydania uchylonej decyzji.
W niniejszej sprawie przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy miał zastosowanie, jednakże ze względu na przedstawione wyżej argumenty nie został rażąco naruszony przez organ administracji publicznej.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.