Uzasadnienie
Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia 12 sierpnia 1997 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 3 i art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 228 ze zm. - powoływanej nadal jako: Prawo budowlane z 1974 r./ oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm. - powoływanej nadal jako: Prawo budowlane z 1994 r./, udzielił Andrzejowi K. pozwolenia na użytkowanie na cele warsztatowe budynku usytuowanego na działce położonej w J. przy ul. Ks. M. nr 58 /działka nr 85/1 w obr. 3/. Pomimo odwołania od tej decyzji, wniesionego przez Halinę O., decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody W. z dnia 16 lutego 1998 r. W jej uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że:
po pierwsze - zgodnie z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być adresowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, dlatego zarzut o skierowaniu jej do niewłaściwej osoby jest bezzasadny;
po drugie - wymagana art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dojazdu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby; tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do stwierdzenia, aby interes skarżącej w podanym zakresie był naruszony;
po trzecie - Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w O. postanowieniem z dnia 30 czerwca 1994 r. pozytywnie zaopiniował lokalizację warsztatu i projekt inwentaryzacji; Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna pismem z dnia 21 lipca 1997 r. poinformowała, iż nie ma możliwości dokonania oceny wpływu działalności zakładu na środowisko i określenie stopnia jego uciążliwości, wobec braku zgody skarżącej na ich wykonanie; w wyniku kontroli przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w W. prowadzący firmę - Andrzej K. otrzymał zalecenia /zarządzenia pokontrolne/ z dnia 14 lutego 1997 r. oraz z dnia 14 sierpnia 1997 r., które zostały w pełni wykonane, co - po przeprowadzeniu kolejnej kontroli w dniu 10 stycznia 1998 r. - zostało potwierdzone protokołem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 1998 r.; ponadto, w pismach Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 sierpnia 1997 r. oraz z dnia 16 października 1997 r. zawarta jest informacja, że w trakcie kontroli nie stwierdzono nadmiernej emisji hałasu do środowiska z terenu zakładu, pomimo że pomiary prowadzono również przy otwartym oknie warsztatu, a nie - jak twierdzi skarżąca - wyłącznie przy oknach zamkniętych;
po czwarte - w tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził, że: "brak jest więc podstaw do uwzględnienia zgłoszonego w odwołaniu wniosku skarżącej o przeprowadzenie dodatkowo dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu działalności prowadzonej przez Andrzeja K. w omawianym obiekcie warsztatowym na stan zdrowia Haliny i Mariana małżonków O. Zauważyć przy tym należy, że załączone do odwołania zaświadczenia lekarskie stwierdzające u Mariana O. istnienie od 20 lat stanu chronicznego astmatycznego zapalenia oskrzeli, zaś u Haliny O. - nadciśnienie tętnicze nie uprawdopodobniają związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanymi chorobami a znacznie później rozpoczętą działalnością zakładu".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody W. Halina O. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając, że zostały one wydane z naruszeniem art. 13, art. 28, art. 29 i art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie decyzją z dnia 10 maja 2000 r. /IV SA 622/98/ oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:
Po pierwsze - Likwidacja samowoli budowlanej, dokonanej w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., to jest do dnia 31 grudnia 1994 r., polegała bądź na orzeczeniu przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego - w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., bądź w przypadku, gdy obiekt budowlany odpowiadał wymogom techniczno-budowlanym i nie kolidował z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na udzieleniu pozwolenia na jego użytkowanie /art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r./. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego musiała być oparta na ocenie, czy dany obiekt spełnia wszystkie wymagania techniczno-budowlane, określone przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/ oraz art. 5 Prawa budowlanego, w tym także w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. O ile chodzi o ten ostatni wymóg, to wbrew poglądowi prezentowanemu przez skarżącą, nie mógł on być interpretowany w nawiązaniu do ocen subiektywnych, lecz wyłącznie do ocen obiektywnych określonych przesłanek prawnych, na co wyraźnie wskazuje dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiąca, że obiekty budowlane powinny być budowane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i normami. Jeżeli zatem obiekt budowlany odpowiada takim wymaganiom techniczno-budowlanym i normom, to brak jest podstaw do zarzutu, iż narusza on uzasadnione interesy osób trzecich.
Po drugie - Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił równocześnie, że - stosownie do wymagań określonych w art. 43 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz w art. 61 Prawa budowlanego z 1994 r. - właściciel lub zarządca obiektu jest obowiązany "użytkować go zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymać go w odpowiednim stanie technicznym i estetycznym. W razie zaś naruszenia tych wymogów, organ wydaje decyzję nakazującą usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości /art. 46 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r./. Decyzje takie, co jest oczywiste, mogą być wydane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a nie - jak wynikało z treści niniejszej skargi - w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego".
Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 27 grudnia 2000 r. (...) wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2000 r. /IV SA 622/98/, zarzucając rażące naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o NSA/, a w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że:
Po pierwsze - Wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego:
"postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na użytkowanie spornego budynku zostało przeprowadzone z naruszeniem zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego (...). Wydany, więc w tych warunkach wyrok Sąd oparł o niepełny i niejasny materiał przedstawiony przez organy administracji obydwu instancji. Wyrok więc zapadł z rażącym naruszeniem także art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym".
Po drugie - Ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy jest "część istniejącego budynku, rozbudowanego przez inwestora na przełomie lat 1993 - 1994 bez wymaganego pozwolenia na budowę", to nie ulega wątpliwości, że - zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. - właściwy organ administracji powinien zbadać, czy dobudowana nielegalnie część tego budynku nie powinna podlegać rozbiórce z tej przyczyny, że powoduje "niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Równocześnie, w tym kontekście, w rewizji nadzwyczajnej podniesiony został zarzut, że Naczelny Sąd Administracyjny błędnie "uznał, że ta okoliczność nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu", tymczasem ocena spełnienia wymagania z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. "powinna była odpowiadać wymogom ówcześnie obowiązującego zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 kwietnia 1990 r. w sprawie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz warunków, jakim powinna odpowiadać sporządzona przez rzeczoznawcę ocena oddziaływania inwestycji i obiektów budowlanych na środowisko /M.P. nr 16 poz. 126 ze zm./".
Po trzecie - Ponadto, nawet zakładając, że w danym wypadku istniały podstawy do legalizacji samowoli budowlanej, to i tak: "(...) zgodnie z par. 59 wyżej (...) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, organ administracji winien zobowiązać sprawcę samowoli budowlanej do dostarczenia zleconych na własny koszt badań, sprawdzeń i ocen, w tym oceny oddziaływania na środowisko. W przypadku niedostarczenia przez inwestora wymaganych materiałów organ mógł zlecić ich wykonanie, obciążając kosztami inwestora /sprawcę samowoli budowlanej/". Tymczasem, w opinii rewidującego, organy administracji obu instancji nie tylko, że tego nie uczyniły, ale nadto podjęły w tym zakresie cały szereg działań niezgodnych z obowiązującymi przepisami, a przez to nieskutecznych /opisano je w rewizji nadzwyczajnej/ i równocześnie - w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich - pomimo niespełnienia wymagań z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., organ pierwszej instancji wydał decyzję zezwalającą Andrzejowi K. na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku.
Po czwarte - W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, błędny jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, "iż w sprawie ma zastosowanie przepis adresowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego odnoszący się do obowiązku użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymaniem w należytym stanie technicznym i estetycznym /art. 43 i art. 46 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r./. Przepisy te odnoszą się bowiem wyłącznie do obiektu budowlanego pobudowanego legalnie, tj. zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę lub zalegalizowanego na podstawie art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. To, w jakim stopniu samowolna inwestycja pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia musi być rozstrzygnięte przed ewentualną legalizacją, a nie po zalegalizowaniu samowoli budowlanej (...)".
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna nie jest zasadna.
Sąd Najwyższy rozpoznaje sprawę w granicach rewizji nadzwyczajnej oraz jej podstaw, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, i jest związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę zaskarżonego orzeczenia /art. 393[11] par. 1 i par. 2 w związku z art. 393[1] pkt 1 i pkt 2 Kpc oraz z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, (...) - Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./.
W rozpoznawanej sprawie rewizja nadzwyczajna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego - art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Wprawdzie zarzucono w niej również rażące naruszenie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA, który stanowi, że decyzja podlega uchyleniu, gdy Sąd stwierdzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy", a w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej poświęcono temu zarzutowi wiele uwagi, tym niemniej w rewizji nadzwyczajnej nie został wskazany żaden przepis postępowania, który w opinii rewidującego został w tym postępowaniu naruszony. W tej sytuacji, brak było podstaw prawnych uzasadniających uwzględnienie przez Sąd Najwyższy zarzutów dotyczących niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie oraz dokonanych w jego wyniku ustaleń faktycznych. Z kolei, w świetle dokonanych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, oczywiście bezzasadne okazały się podniesione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty naruszenia art. 40 w związku z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślenia wymaga w tym kontekście także i to, że trafne są wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle których: po pierwsze - ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa jest w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r., opierać się powinna wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania przepisów prawnych, w szczególności w zakresie, w jakim odnoszą się one do obowiązujących wymagań techniczno-budowlanych i norm dotyczących projektowania, budowy i utrzymywania obiektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami współczesnej wiedzy; po drugie - adresatem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, wydawanej na podstawie art. 42 w związku z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., był inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego; oraz po trzecie - w wypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego, wyglądu lub nieodpowiedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego uprzednio wydane została pozwolenie na jego użytkowanie, właściwy organ administracji publicznej w odrębnym postępowaniu wydawał decyzję zapewniającą usunięcie stwierdzonego stanu /art. 46 Prawa budowlanego z 1974 r. - aktualnie art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r./.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 393[12] Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł jak w sentencji.