Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 marca 1999 r. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. - filia w S. przyznał Zofii Ł. status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres 12 miesięcy, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i ust. 2, art. 24 ust. 1, ust. 3, ust. 5a i ust. 7 oraz art. 25 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./, w wysokości 120 procent zasiłku podstawowego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej zmianę, uznanie okresu dwóch lat pracy /od 1 października 1967 r. do 20 października 1969 r./ i przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego.
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy we W., decyzją z dnia 23 kwietnia 1999 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1, 3, 7 i 7a, art. 25 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że skarżąca została zarejestrowana jako bezrobotna w dniu 2 grudnia 1998 r., a ostatnia jej umowa o pracę została rozwiązana z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Na podstawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów ustalono, że skarżąca była zatrudniona łącznie przez okres 28 lat, 6 miesięcy i 3 dni oraz, że nie można potwierdzić okresu ubezpieczenia w spornym okresie W związku z tymi ustaleniami organ uznał odwołanie skarżącej za bezzasadne i stwierdził, że nie nabyła prawa do zasiłku przedemerytalnego z uwagi na okres zatrudnienia krótszy niż 30 lat.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zaliczenia do jej ogólnego stażu pracy okresu od 1 stycznia 1967 r. do 20 października 1969 r. i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2001 r., II SA/Wr 74/99, uchylając zarówno decyzję organu drugiej, jak i pierwszej instancji, wskazał uchybienia procesowe popełnione w trakcie rozpatrywania sprawy przez organy administracji oraz na uchybienia w zakresie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji było przyznanie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych w określonej wysokości, natomiast organ odwoławczy zmieniając podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, poprzez rozstrzygnięcie kwestii prawa strony do zasiłku przedemerytalnego /art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/, naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważył Sąd, organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to z kolei prowadzi do naruszenia ustawowej zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może więc, zdaniem Sądu, rozszerzać zakresu sprawy nie objętej przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego.
W rewizji nadzwyczajnej od tego wyroku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu zarzucając zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając sprawę Sąd Najwyższy wziął pod uwagę, co następuje:
Podniesione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem wskazanych w niej przepisów prawa są uzasadnione. Prawidłowo zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że decyzja organu drugiej instancji dotycząca prawa do zasiłku przedemerytalnego, wydana w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygającej sprawę statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku z tego tytułu oznacza, że organ drugiej instancji rozpoznał sprawę inną od będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie została złamana jedna z podstawowych, fundamentalnych, gwarantowanych art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej reguł porządku prawnego - zasada dwuinstancyjności postępowania przed organami administracyjnymi.
Słusznie zatem podniesiono w rewizji nadzwyczajnej, że niezrozumiałym jest w tej sytuacji poprzestanie Sądu na samym tylko stwierdzeniu tego naruszenia prawa, mimo wielokrotnie prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu poglądu, że naruszenie przy wydawaniu decyzji przez organ administracji publicznej, każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej, powoduje jej nieważność. Takie samo stanowisko wyraził również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 listopada 2000 r., III RN 46/00 /OSNAPU 2001 nr 12 poz. 404/ w analogicznej sprawie stwierdzając, ze hipotezą art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa objęte są naruszenia każdego z rodzajów właściwości organu administracji publicznej, w tym także właściwości instancyjnej i w razie jej naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z wyraźnym i kategorycznym brzmieniem art. 22 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o NSA - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia. Skład orzekający w sprawie w całej rozciągłości podziela ten pogląd, jak i argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu powołanego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy na podstawie art. 393[13] Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (...) /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.