Orzeczenie SN z 5 czerwca 1997 r., III RN 23/97

Sprawa

sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Miejskiej (...) w przedmiocie zwolnień i ulg w opłatach za usługi przewozowe środkami miejskiej komunikacji zbiorowej w sprawie zwolnień i ulg w opłatach za usługi przewozowe środkami komunikacji zbiorowej w granicach administracyjnych (...).

Od orzeczenia

na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) oraz Rzecznika Praw Obywatelskich (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 10 października 1996 r. II SA/Gd 971/96

Teza

Art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego /Dz.U. nr 54 poz. 254 ze zm./ uchylił wymienione w art. 9 ust. 2 tej ustawy przepisy innych ustaw jedynie w takim zakresie, w jakim przepisy te normowały dotychczas sprawy uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, z wyłączeniem komunikacji miejskiej /art. 9 w związku z art. 1 tej ustawy/.

Sentencja

1. uchyla zaskarżony wyrok.
2. stwierdza niezgodność z prawem par. 3 pkt 1 uchwały (...) Rady Miejskiej (...)

Sąd Najwyższy

Uzasadnienie

Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizje nadzwyczajne są uzasadnione. Gminom przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, czyli tzw. przepisów gminnych, na podstawie i w granicach wyraźnych upoważnień ustawowych /art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W szczególności także art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /t.j. Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./ stanowi, że: "Rada gminy ustala ceny urzędowe za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego (...)". W tym zakresie na gruncie obowiązującego porządku prawnego można mówić niewątpliwie o wyłącznej kompetencji gmin do ustalania cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego, ale naturalnie w granicach w jakich przepisy innych ustaw, zawierające uregulowania szczególne względem powołanego art. 18 ust. 3a ustawy o cenach, nie stanowią inaczej. Ponadto, na gruncie obowiązujących przepisów ustawowych, organom gminy przysługuje także upoważnienie do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej /art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym/. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego, gminom przysługuje między innymi prawo ustalania ulg lub zwolnień z opłat z tytułu korzystania z usług przewozowych lokalnego /w tym miejskiego/ transportu zbiorowego. Korzystając z przysługujących im w tym zakresie kompetencji, organy gmin obowiązane są podejmować działania z poszanowaniem konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym także konstytucyjnej zasady praworządności oraz zasady równości /art. 1, art. 3 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. - Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36 ze zm. w związku z art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./.

Oznacza to między innymi, że przepisy gminne dotyczące ulg lub zwolnień z opłat za usługi przewozowe z tytułu lokalnego /miejskiego/ transportu zbiorowego nie mogą być sprzeczne z powszechnie obowiązującymi w tym zakresie postanowieniami ustawowymi. Aktualnie obowiązująca na gruncie prawa polskiego ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego /Dz.U. nr 54 poz. 254 ze zm./ reguluje wprawdzie w sposób generalny uprawnienia do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego i autobusowego /art. 1 ust. 1 tej ustawy/, jednakże wedle wyraźnego zastrzeżenia ustawodawcy, przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do komunikacji miejskiej /art. 1 ust. 2 tej ustawy/. W konsekwencji, w przepisie art. 9 tej ustawy, zawierającym normę uchylającą moc prawną dotychczas obowiązujących w tym względzie przepisów ustawowych oraz postanowień układów zbiorowych, ustawodawca powtórnie wyraźnie stwierdza, że wymienione przepisy lub postanowienia tracą moc prawną jedynie w zakresie w jakim dotyczą spraw unormowanych w tej ustawie /art. 9 ust. 1 ustawy/. W szczególności, użyty w art. 9 ust. 1 tej ustawy zwrot: "Tracą moc dotychczasowe przepisy (...) w sprawach unormowanych w ustawie" wskazuje, że derogacja wymienionych w art. 9 ust. 2 tej ustawy przepisów innych ustaw odnosi się do nich jedynie w zakresie w jakim przepisy te normowały dotychczas sprawy uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, z wyłączeniem komunikacji miejskiej /art. 9 w związku z art. 1 tej ustawy/. Wynika stąd, że wymienione w art. 9 ust. 2 przepisy ustawowe nie utraciły mocy prawnej, a więc nadal obowiązują, w zakresie w jakim ich postanowienia normują uprawnienia do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego komunikacji miejskiej /art. 9 w związku z art. 1 tej ustawy - a contrario/. Jeżeli więc art. 9 ust. 2 pkt 12 ustawy stanowi, że traci moc prawną art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ w sprawach unormowanych w tej ustawie, to biorąc pod uwagę dotychczasowe brzmienie art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym /"Studentom przysługuje prawo korzystania z 50 procentowej ulgi w opłatach za przejazdy koleją oraz za przejazdy środkami komunikacji miejskiej"/, należy obecnie przyjąć, że przepis ten nadal obowiązuje w zakresie w jakim stanowi on ustawową podstawę dla korzystania przez wszystkich studentów /a nie tylko przez studentów studiów dziennych - lege non distinguente nec nosfrum est distinguere/ z 50 procent ulg "za przejazdy środkami komunikacji miejskiej".

Odmienna interpretacja postanowień art. 9 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, która zmierzałaby do wykazania, że norma derogująca art. 9 ust. 2 tej ustawy uchyliła w całości moc prawną wymienionych tam przepisów ustawowych, niezależnie od przedmiotowego zakresu obowiązywania tej ustawy, byłaby niezgodna z regułami wykładni językowej i systemowej tekstów prawnych. Ponadto, wywodzona z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zasada ochrony praw nabytych oraz zaufania obywateli do państwa nakazuje przyjąć, że obywatele mogą być pozbawieni prawa przyznanego im wprost przez normę ustawową jedynie w sytuacji, gdy norma ta w całości zostanie uchylona inną normą ustawową. Natomiast wszelkie wątpliwości w tym względzie powinny być w takiej sytuacji tłumaczone zawsze na korzyść obywateli /in dubio pro civifate/.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej, która nota bene jako podstawę jej wydania powołuje wyłącznie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach, mimo że w swej treści nie tylko ustala ceny, ale także normuje uprawnienia do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów osób lokalnym /miejskim/ transportem zbiorowym, w rażący sposób naruszyła obowiązujące przepisy prawa. Opiera się ona bowiem na mylnej interpretacji art. 9 ust. 2 pkt 12 ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego obowiązującym nadal przepisem art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym w zakresie, w jakim przepis ten stanowi ustawową podstawę dla korzystania przez wszystkich studentów /a nie tylko przez studentów studiów dziennych/ z 50 procent ulg "za przejazdy środkami komunikacji miejskiej".

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189/ w związku z art. 393[15] Kpc oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym orzekł jak w sentencji.