Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 listopada 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny (...) odrzucił skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę nr 321/932 Zarządu Miasta i Gminy w P. z dnia 31 sierpnia 1993 r. w sprawie przydzielenia Spółdzielni Budownictwa Domków Jednorodzinnych w P. działki nr 222/4 oraz na uchwałę nr II/9/94 Rady Miejskiej w P. z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie przyznania działki nr 222/4 i części działek 222/1 i 229/6 na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych kandydatów objętych listą wojewody.
Obie objęte skargami uchwały weszły w życie z dniem podjęcia, tj. odpowiednio dnia 31 sierpnia 1993 r. i dnia 5 lipca 1994 r. Natomiast skargi Prokuratora zostały wniesione dopiero dnia 2 września 1996 r., a więc po upływie sześciomiesięcznego terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Z tego powodu NSA zastosował art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Prokurator Generalny od powyższego postanowienia wniósł rewizję nadzwyczajną zarzucając rażące naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /t.j. Dz.U. nr 19 poz. 70 ze zm./.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Prokurator Generalny powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 2/96 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 1/ oraz na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1993 r. III AZP 32/92 /OSNCP 1993 nr 7-8 poz. 118/, z których wynika, że art. 5 ustawy o prokuraturze stanowi samodzielną i alternatywną do art. 33 ust. 2 i art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podstawę zaskarżenia przez prokuratora uchwały organu samorządu terytorialnego. Skoro ponadto art. 5 ustawy o prokuraturze nie zawiera żadnego odesłania do przepisów odrębnych ani też nie zakreśla żadnego terminu, to - zdaniem Prokuratora Generalnego - stwierdzić należy, że brak jest podstaw uzasadniających ograniczenie terminem prawa prokuratora do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu samorządu terytorialnego w trybie art. 5 ustawy o prokuraturze.
Wniosek rewizji nadzwyczajnej dotyczył uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Zawarte w rewizji nadzwyczajnej stwierdzenie, że brak jest przesłanek uzasadniających ograniczenia terminem prawa prokuratora do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu samorządu terytorialnego, jest usprawiedliwione jedynie w odniesieniu do art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /t.j. Dz.U. nr 19 poz. 70/. Stosownie do tego przepisu, jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z przepisu tego istotnie nie wynika ograniczenie terminem, jak zresztą jakiekolwiek inne określenie warunków wniesienia przez prokuratora skargi do sądu administracyjnego. Powstaje problem, czy brak regulacji w ustawie o prokuraturze trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w szczególności określenia terminu, w jakim skarga jest dopuszczalna, oznacza, że ustawodawca w milczący sposób unormował nieograniczone w czasie prawo zaskarżenia przez prokuratora każdej uchwały organu samorządu terytorialnego.
Według Sądu Najwyższego, Prokurator Generalny nie przedstawił przekonywających argumentów na rzecz przyjętego przez siebie stanowiska, że w art. 5 ustawy o prokuraturze, z pominięciem przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zawarta jest obowiązująca norma prawna w przedmiocie nieograniczonego terminem prawa prokuratora zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego. Analiza obu tych ustaw prowadzi do wniosku, iż - wbrew rewizji nadzwyczajnej - Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowo ustalił, że termin dla wniesienia skargi przez prokuratora jest określony w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ta ostatnia ustawa jest późniejsza w stosunku do ustawy o prokuraturze.
Przede wszystkim jednak to wyłącznie w powołanym przepisie ustawy o NSA określony został bezpośrednio termin wniesienia skargi przez prokuratora. Jest to regulacja obejmująca wszystkie formy skarg, jakie mogą być wnoszone do sądu administracyjnego przez prokuratora. Stosownie do tego przepisu - prokurator może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Takiej szczególnej normie prawnej obejmującej wszystkie skargi prokuratora, a więc także skargi na uchwały organu samorządu terytorialnego /w tym wypadku w sprawie z zakresu administracji publicznej/, nie może być zasadnie przeciwstawiona regulacja z art. 5 ustawy o prokuraturze, która - milcząc w kwestii terminu wniesienia skargi - ustanawia ogólną zasadę, że prokuratorowi służy prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W związku z akcentowaniem w rewizji nadzwyczajnej szczególnych zadań prokuratora, któremu służą swoiste środki prawne, odrębne od środków przyznanych podmiotom działającym w obronie własnych interesów prawnych, należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie chodzi wyłącznie o zróżnicowanie terminu do wniesienia skargi, która jest identycznym środkiem prawnym zarówno gdy służy stronie, jak i prokuratorowi. Ponadto ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym dała wyraz potrzebie wyrażenia w zakresie terminu wnoszenia skargi swoistej sytuacji prokuratora, skoro przyznała mu termin 6 miesięcy /art. 35 ust. 2/, a nie 30 dni, jaki ma do dyspozycji strona /art. 35 ust. 1/.
Wreszcie nie jest zasadna argumentacja rewizji nadzwyczajnej w zakresie, w jakim odnosi się ona do powołanych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Uchwały te nie dotyczą kwestii terminu, w jakim prokurator może zaskarżyć uchwałę organu samorządu terytorialnego. Ponadto z zawartych w tych uchwałach wyjaśnień nie wynikają - wbrew sugestiom przedstawionym w rewizji nadzwyczajnej - wnioski co do interpretacji art. 5 ustawy o prokuraturze jako przepisu ustalającego zasadę nieograniczonego terminem prawa prokuratora do zaskarżenia uchwał organów samorządu terytorialnego.
Stosownie do powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 2/96 prokurator może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy bez wezwania przed wniesieniem skargi właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art. 5 ustawy o prokuraturze stwarza wystarczającą postawę dla prokuratora do bezpośredniego /bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa/ wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ taka możliwość wynika z brzmienia powołanego przepisu. W przepisie tym bowiem stanowi się, że w stosunku do uchwał organów samorządu terytorialnego prokurator może się zwrócić do organu, który wydał uchwałę, o jej zmianę lub uchylenie, skierować wniosek o jej uchylenie do właściwego organu nadzoru, a także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Powyższa regulacja odnosi się do dopuszczalności wniesienia przez prokuratora skargi bez zachowania warunku z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, który nie jest warunkiem dla szczególnej pozycji prokuratora. Nie jest uprawnione wyprowadzenie z tej samej regulacji wniosków dalej idących, że prokuratora nie wiąże żaden termin do zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego. Wskazuje na to przede wszystkim - jak to wyżej przedstawiono - szczególna regulacja z ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /art. 35 ust. 2/, która wprost dotyczy prokuratora i terminu, w jakim może on wnosić skargi do sądu administracyjnego.
Jeżeli zaś chodzi o powołaną w rewizji nadzwyczajnej uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1993 r. III AZP 32/92, to zostało w niej wyjaśnione, że na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze /według tekstu jednolitego - Dz.U. 1991 nr 25 poz. 103/ prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego z wnioskiem o uchylenie uchwały organu samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat ze wodę i wprowadzenie ścieków. Wyjaśnienie to odnosi się do zasady upoważniającej prokuratora do wystąpienia na drogę sądową w sprawach o uchylenie określonej uchwały organu samorządu terytorialnego. Nie dotyczy zaś trybu i terminu, w jakim może nastąpić wystąpienie na drogę sądową.
Z powyższych przyczyn, skoro rewizja nadzwyczajna nie ma usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 393[12] Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego (...) /Dz.U. nr 43 poz. 189/, Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji.