Uzasadnienie
Naczelny Dyrektor Okręgu Dróg Publicznych w Sz. decyzją z dnia 15 października 1998 r., wydaną na podstawie par. 9 ust. 1 tab. Lp. 4 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230 - powoływanego nadal jako: rozporządzenie Rady Ministrów z 1998 r./ w związku z par. 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów /t.j. Dz.U. 1996 nr 155 poz. 772/ obciążył posiadacza ciągnika Volvo F 12 nr rej. (...) z naczepą - Marka Sz. opłatą drogową w wysokości 4.000,00 zł, wobec stwierdzenia w wyniku kontroli, że pojazd ten przekroczył dopuszczalne parametry nacisku osi na drogę, a przewoźnik nie posiadał, wymaganego w takim wypadku przepisami Prawa o ruchu drogowym, zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W wyniku odwołania Marka Sz., decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych w W. z dnia 16 kwietnia 1999 r. W skardze na tę decyzję Marek Sz. zarzucił nieuwzględnienie przez organy administracji drogowej tego, że w danym wypadku przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu na drogę nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, bowiem spowodowane zostało przemieszczeniem się ładunku w czasie gwałtownego hamowania pojazdu, a ponadto że niesłusznie naliczono opłatę drogową za przejazd bez zezwolenia za całą przejechaną trasę oraz naruszono przepisy postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 października 1999 r. /II SA 973/99/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, nawiązując do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r. /P 7/98/, stwierdzającego niezgodność z art. 2 i art. 92 Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 123 poz. 578 ze zm./, bowiem przepis ten wydany został z naruszeniem zakresu upoważnienia ustawowego i ma charakter represyjny, stwierdził, że: "materia, będąca przedmiotem wspomnianych regulacji prawnych /tj. wcześniejszego par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych oraz późniejszego par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych/ jest w istocie taka sama. Dotyczy ona bowiem zagadnienia ustalania przez organy administracji opłat za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Ponadto, w ocenie NSA, rodzaj naruszeń aktów wyższej rangi przez oba rozporządzenia jest w zasadzie taki sam. (...) Naczelny Sąd Administracyjny wyraża w związku z tym pogląd, że stwierdzenie przez ten Sąd na tle rozpoznawanej sprawy niekonstytucyjności par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych stanowi /w świetle skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - P. 7/98, wydanego - jak wspomniano - w podobnej jurydycznej sprawie/ podstawę do uchylenia decyzji wydanej na podstawie powołanego przepisu".
Minister Sprawiedliwości pismem z dnia 6 marca 2000 r. (...) wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 października 1999 r. /II SA 973/99/, w której zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o NSA/ oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ustawy o NSA oraz w związku z par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1998 r., a w konsekwencji na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że począwszy od dnia 12 grudnia 1997 r. Radzie Ministrów przysługiwało uprawnienie do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat na podstawie art. 13 ust. 2a oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu ustalonym art. 33 pkt 1 lit. "b" oraz lit. "d" ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego /Dz.U. nr 106 poz. 677/. Tymczasem, jak wywiedziono w rewizji nadzwyczajnej, Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 Kpa: "nie rozważył wystarczająco różnic odnośnie charakteru opłat przyjętych w zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 1996 r., a par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. i w następstwie tego błędnie przyjął, iż opłaty drogowej, określonej w tym przepisie, stanowiącej - zdaniem Sądu - wielokrotność opłaty podstawowej, nie można uznać za opłatę podwyższoną". Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z 1998 r. "wprowadzono cały szereg nowych rozwiązań, a w szczególności zróżnicowano opłaty podwyższone w zależności od przeciążenia". Ponadto, w opinii rewizji nadzwyczajnej, "Sąd oceniając powyższy przepis jako niekonstytucyjny nie uwzględnił wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady proporcjonalności, która obejmuje również ochronę interesu publicznego". Dlatego, mając na uwadze, że "przejazdy pojazdami o ponadnormatywnym obciążeniu przynoszą znaczne szkody, gdyż przyczyniają się do pogorszenia stanu nawierzchni", właściciele tych pojazdów muszą "ponosić odpowiednie opłaty, których wysokość powinna zniechęcić ich do działań niezgodnych z prawem".
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem nie naruszył rażąco żadnego z przepisów prawnych wskazanych jako podstawy niniejszej rewizji nadzwyczajnej.
Przepis art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ stanowił, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 /pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach/, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym pobiera się opłaty podwyższone, zgodnie zaś z przepisem art. 13 ust. 4 tej ustawy w brzmieniu ustalonym art. 33 pkt 2 lit. "d" ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego /Dz.U. nr 106 poz. 667/, Rada Ministrów była właściwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wprowadzania opłat, o których mowa w ust. 2 i 2a, organu administracji państwowej właściwego do ustalania stawek opłat urzędowych oraz organów właściwych do ich pobierania.
Na podstawie powyższego upoważnienia Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/, w którym przewidziano następujące zasady wprowadzania opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych:
/a/ opłatę za przejazd jednorazowy po drogach publicznych tych pojazdów ustala się w wysokości równej iloczynowi liczby kilometrów przebiegu pojazdu i wyrażonej w złotych stawki opłaty za 1 km tego przebiegu, której wysokość ustala się według parametrów wyszczególnionych w tabeli /par. 2 ust. 1/,
/b/ wysokość opłaty za przejazd wielokrotny o limitowanej liczbie przejazdów ustala się jako iloczyn opłaty za przejazd jednorazowy i liczby przejazdów wskazanej w zezwoleniu /par. 3/,
/c/ za przejazd pojazdu na podstawie wydanego zezwolenia bez limitowanej ilości przejazdów pobiera się opłaty miesięczne lub kwartalne, w zależności od okresu, na jaki jest wydane zezwolenie /par. 4/,
/d/ za przejazd pojazdu na podstawie zezwolenia specjalnego urząd celny pobiera opłatę za przekroczenie długości i szerokości pojazdu w wysokości 150 zł za każde przekroczenie. W przypadku przekroczenia dopuszczalnych wielkości nacisków dla osi pojedynczych lub składowych do 15 procent, urząd celny pobiera opłatę w wysokości 450 zł za każde przekroczenie nacisków osi. /par. 5/,
/e/ wprowadzono zerową stawkę opłat drogowych dla przedsiębiorców dokonujących przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdami nienormatywnymi w celach charytatywnych związanych z klęskami żywiołowymi; cel powinien być potwierdzony przez właściwy organ gminy /par. 6/,
/f/ w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdu nienormatywnego odbywa się bez właściwego zezwolenia, pobiera się opłaty podwyższane w wysokości określonej w tabeli /par. 9 ust. 1/ w zależności od rodzaju i wielkości przekroczenia;
np. za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi za każdy rozpoczęty kN powyżej dopuszczalnej normy: a/ do 15 kN - 120zł, b/ powyżej 15 kN - 200 zł;
/g/ opłaty podwyższone ustala i pobiera zarząd drogi, na którego terenie dokonano kontroli pojazdu nienormatywnego, za każde przekroczenie parametrów oddzielnie, bez względu na długość przejechanej trasy, a jeżeli przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi występują, na kilku osiach pojedynczych lub składowych osi wielokrotnej pojazdu, opłatę pobiera się za każde przekroczenie /par. 9 ust. 2 i 3/.
W takim stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że: po pierwsze - zawarte w art. 13 ust. 4 upoważnienie Rady Ministrów do uregulowania wymienionych w nim kwestii w drodze rozporządzenia jest niezgodne z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, po drugie - przepis par. 9 ust. 1 rozporządzenia rażąco narusza zasadę proporcjonalności wynikającą, z art. 2 Konstytucji RP.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, że rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej /wyrok z 25 maja 1998 r., U. 19/97 - OTK ZU 1998 nr 4 str. 262/. Wymagania odnośnie do przedmiotu i zakresu przepisu upoważniającego określa przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym upoważnienie ustawowe powinno zawierać między innymi "wytyczne dotyczące treści aktu." Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 grudnia 1999 r. w sprawie K 10/99 stwierdził, że wytyczne /w rozumieniu art. 92 Konstytucji/ są przede wszystkim wskazówkami co do treści aktu normatywnego, a także wskazaniami co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz. Wszelkie upoważnienie ustawy, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", jest sprzeczne z konstytucją. Brak owych wytycznych stanowi, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, warunek wystarczający dla uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 konstytucji zostaną spełnione. Odnośnie zaś do treści wytycznych Trybunał stwierdził, że "wskazania zawarte w ustawie muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. Wskazania dotyczące spraw proceduralnych /np. nakazujące, by ustanowienie rozporządzenia następowało "w porozumieniu" czy "po zasięgnięciu opinii"/ nie mogą zastąpić wytycznych merytorycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ". Oraz że: "ustawa musi zawierać pewne wskazania już to wyznaczające treści /kierunki rozwiązań/, jakie mają być zawarte w rozporządzeniu, już to eliminujące pewne treści /kierunki rozwiązań/." Z powyższych rozważań wynika, że przepis art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych był niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem nie zawierał wytycznych w rozumieniu tego przepisu Konstytucji RP, lecz jedynie wskazywał organ upoważniony /Rada Ministrów/, formę regulacji /rozporządzenie/ i jej przedmiot /określenie szczegółowych zasad wprowadzania opłat, o których mowa w ust. 2 i 2a, organu administracji państwowej właściwego do ustalania stawek opłat urzędowych oraz organów właściwych do ich pobierania/. Powyższa wada upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych została usunięta, bowiem przepis ten ma obecnie następujące brzmienie: "4. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady wprowadzania opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 2-5 i ust. 2a, oraz organ właściwy do ustalania stawek opłat i organ właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego."
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do zasady proporcjonalności wynika, że z zasady tej wypływają trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: 1/ przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, 2/ nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków /celów/, 3/ warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli /orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K. 9/95 - OTK ZU 1996 nr 1 str. 39, wyrok TK z dnia 27 kwietnia 1999 r. P 7/98/. Sąd Najwyższy nie oceniając celowości wprowadzenia obowiązku ponoszenia opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdami nienormatywnymi stwierdza, że przepis par. 9 rozporządzenia narusza rażąco wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności w ten sposób, że opłaty podwyższone pobiera się bez względu na długość przejechanej trasy. Podzielając zatem pogląd Ministra Sprawiedliwości, że opłata podwyższonej przyjęta w powołanym przepisie rozporządzenia powinna być narzędziem ochrony stanu nawierzchni drogowej, należy stwierdzić, że wymierzanie opłat podwyższonych bez uwzględnienia długości trasy przebytej przez pojazd nienormatywny, mimo że opłata podwyższona jest opłatą "za przejazd po drogach publicznych", jest sprzeczne z celem wprowadzenia tego obowiązku i wbrew stanowisku Ministra Sprawiedliwości stanowi z tego względu akt represji wobec użytkowników dróg, nie zaś narzędzie ochrony stanu nawierzchni drogowej.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.