Uzasadnienie
Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł w dniu 18 grudnia 1996 r. rewizję nadzwyczajną od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 1996 r. (...) w sprawie ze skargi Małgorzaty S. na Wojewódzką Komisję Lecznictwa Uzdrowiskowego w W. z powodu niewydania skierowania na bezpłatne leczenie sanatoryjne w okresie od 11 maja 1996 r. do 3 czerwca 1996 r. na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 471/.
W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego i o przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 września 1996 r. (...) odrzucił skargę Małgorzaty S. na Wojewódzką Komisję Lecznictwa Uzdrowiskowego w W. dotyczącą niewydania skierowania na bezpłatne leczenie sanatoryjne w okresie od 11 maja 1996 r. do 3 czerwca 1996 r. uznając, że skierowanie bądź odmowa skierowania do sanatorium, jak również ustalenie terminu pobytu w sanatorium nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie składu orzekającego nie jest to również innego rodzaju akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, która stosownie do art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym byłaby poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym /Dz.U. nr 23 poz. 150 ze zm./ oraz przepisy zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 października 1991 r. w sprawie kwalifikowania do zakładów lecznictwa uzdrowiskowego oraz zasad korzystania ze świadczeń tych zakładów /M.P. nr 37 poz. 269/ nie poddają bowiem kontroli sądowej orzeczeń komisji lecznictwa uzdrowiskowego.
Zgodnie z poglądem wnoszącego rewizję nadzwyczajną Rzecznika Praw Obywatelskich stanowisko zajęte przez NSA w zaskarżonym postanowieniu rażąco narusza art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a to z następujących przyczyn:
Wystawienie przez lekarza wniosku o celowości leczenia uzdrowiskowego powoduje powstanie prawa chorego do korzystania z lecznictwa uzdrowiskowego. Realizacja tego uprawnienia może nastąpić w zależności od zasad odpłatności w dwóch formach prawnych: cywilnej i administracyjnej. Ta pierwsza forma polega na tym, że chory korzysta z leczenia uzdrowiskowego na podstawie wniosku o celowości takiego leczenia i za odpłatnością uzgodnioną z instytucją prowadzącą właściwy zakład lecznictwa uzdrowiskowego /par. 5 ust. 2 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 października 1991 r. w sprawie kwalifikowania do zakładów lecznictwa uzdrowiskowego oraz zasad korzystania ze świadczeń tych zakładów - M.P. nr 37 poz. 269/. Forma administracyjna polega na tym, że osoba uprawniona do bezpłatnych świadczeń zakładów społecznych służby zdrowia otrzymuje skierowanie na leczenie uzdrowiskowe, przez co leczy się bezpłatnie lub za opłatą ustaloną w przepisach odrębnych, na warunkach określonych w tych przepisach /par. 5 ust. 1 cyt. wyżej zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej/. Skierowanie na leczenie uzdrowiskowe rozstrzyga zatem o warunkach odpłatności za leczenie oraz o terminie i miejscu leczenia. Może ono też zawierać postanowienie o uznaniu w całości lub częściowo pobytu w sanatorium uzdrowiskowym za okres pobytu w stacjonarnym zakładzie służby zdrowia, co upoważnia kierownika sanatorium do wystawienia odpowiedniego zaświadczenia /par. 10 cyt. zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej/.
Zgodnie z par. 8 ust. 4 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej można odmówić wydania następnego skierowania na leczenie uzdrowiskowe osobie, która bez uzasadnionej przyczyny nie zwróciła skierowania, nie wykorzystała go w całości lub w części albo została przedterminowo z własnej winy wypisana z sanatorium lub szpitala uzdrowiskowego albo też samowolnie przerwała kurację.
Orzeczenie w sprawie skierowania do sanatorium nie rozstrzyga wyłącznie kwestii o charakterze medycznym. Potrzeba leczenia sanatoryjnego jest stwierdzana przez lekarzy i to stwierdzenie, (...) będące oceną stanu zdrowia pacjenta nie jest decyzją administracyjną. Nie ulega natomiast wątpliwości, że rozstrzygnięcie co do wydania lub niewydania skierowania na leczenie uzdrowiskowe jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Liczba i rodzaj skierowań na leczenie uzdrowiskowe jest ograniczona i nie wystarczająca w stosunku do potrzeb zgłaszanych przez obywateli. Dysponenci skierowań reglamentują je w sposób typowy i właściwy dla administracji publicznej. Postępowanie w sprawie wydania skierowania ma doprowadzić do wyłonienia spośród ubiegających się o leczenie sanatoryjne tylko takiej liczby osób, jaka odpowiada liczbie i rodzajowi skierowań.
Podobna sytuacja istnieje w innych dziedzinach administracji państwowej, gdy organy administracji dysponują ograniczoną liczbą dóbr /usług/, o które ubiegają się obywatele. Wskazać tu można na prawnoorganizacyjną formę prowadzenia zakładów lecznictwa uzdrowiskowego. Ustawa z 1996 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym używa określenia "zakłady lecznictwa uzdrowiskowego". W teorii prawa administracyjnego przyjmuje się dosyć powszechnie, że akty dotyczące przyjęcia do zakładu lub odmowy dopuszczenia do korzystania z jego usług są decyzjami administracyjnymi. Pogląd ten został przyjęty również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w tezie wyroku z dnia 29 czerwca 1982 r., II SA 532/82, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie włączenia w poczet użytkowników zakładu, jakim jest szkoła wyższa, należy uznać za decyzję administracyjną wydawaną w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, która może być zaskarżona do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Należy też zwrócić uwagę m.in. na to, że zgodnie art. 43 w związku z art. 36 i art. 19 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./ skierowanie do domu pomocy społecznej ma formę decyzji administracyjnej.
Wobec powyższego należy uznać, że rozstrzygnięcie wojewódzkiej komisji lecznictwa uzdrowiskowego w przedmiocie skierowania na leczenie uzdrowiskowe jest decyzją administracyjną, ponieważ jest to rozstrzygnięcie w sprawie przyznania choremu prawa do pokrycia ze środków publicznych całości lub części kosztów leczenia uzdrowiskowego w zakładzie lecznictwa uzdrowiskowego wskazanym w skierowaniu. Jakkolwiek przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym /Dz.U. nr 23 poz. 150 ze zm./ oraz przepisy zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 października 1991 r. w sprawie kwalifikowania do zakładów lecznictwa uzdrowiskowego oraz zasad korzystania ze świadczeń tych zakładów /M.P. nr 37 poz. 269/ nie stanowią wprost o konieczności rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej spraw dotyczących przyjęcia na leczenie uzdrowiskowe oraz wypisania z leczenia, to należy mieć na uwadze, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzją administracyjną jest każdy akt administracyjny spełniający określone warunki materialne, a nie jedynie akt administracyjny noszący nazwę "decyzja".
Naczelny Sąd Administracyjny powołał się również na to, że orzekające w sprawach skierowania do sanatorium komisje lecznictwa uzdrowiskowego nie są organami administracji w rozumieniu art. 1 par. 1 Kpa. Także i tego poglądu rewidujący nie podziela. Stwierdza on, iż art. 1 Kpa określa zakres stosowania przepisów kodeksu, nie można zatem wnioskować z treści tego przepisu o tym, jakie jednostki organizacyjne są organami administracji lub jakie podmioty wykonują administrację. Natomiast ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ określa w art. 1 podmioty wykonujące zadania administracji rządowej w terenie i zalicza do nich:
1/ wojewodów i podporządkowane im organy jako organy administracji ogólnej, 2/ kierowników służb i inspekcji oraz innych wojewódzkich jednostek organizacyjnych wykonujących, z upoważnienia wojewody, zadania i kompetencje określone w ustawach szczególnych, 3/ terenowe organy administracji podporządkowane bezpośrednio ministrom jako organy administracji specjalnej, 4/ organy gminy oraz organy związków komunalnych /międzygminnych/, jeżeli ustawy tak stanowią lub jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z zawartego porozumienia z organami administracji rządowej.
Wojewoda powołuje wojewódzką komisję lecznictwa uzdrowiskowego /par. 11 pkt 1 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 października 1991 r. w sprawie kwalifikowania do zakładów lecznictwa uzdrowiskowego oraz zasad korzystania ze świadczeń tych zakładów/, zatem należy przyjąć, że komisja ta jest jednostką organizacyjną podporządkowaną wojewodzie i wykonującą zadania administracji rządowej w myśl art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sądowej kontroli są poddane inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Nie jest zatem konieczne wykazanie, że dany akt lub czynność została dokonana przez organ administracji, ale że w sprawie chodzi o akt lub czynność z zakresu administracji publicznej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona, a argumenty w niej zawarte - przekonywające. Jeszcze pod rządami dawniej obowiązujących przepisów, dotyczących kognicji NSA przyjmowano w piśmiennictwie i w orzecznictwie dosyć powszechnie, iż akty organów tzw. zakładów administracyjnych /m.in. ze sfery szkolnictwa, lecznictwa i in./, którymi rozstrzyga się istotne dla obywateli indywidualne sprawy dopuszczenia ich do uczestnictwa w świadczeniach tych zakładów powinny być traktowane, jak decyzje administracyjne podlegające - po wyczerpaniu właściwego toku instancji - kontroli sądowej /między innymi postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983 r., II SA 983/83, OSPiKA 1984 nr 3/. Obecnie, pod rządami cyt. wyżej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (...), formuła przyjęta w art. 16 ust. 1 pkt 4 nie nasuwa wątpliwości, iż również akty organów zakładowych, których treścią jest przyznanie komuś uprawnienia /tak jak w niniejszej sprawie: uprawnienia do bezpłatnego korzystania z państwowego sanatorium/ powinny podlegać kontroli sądowej na ogólnych zasadach. Odmówienie skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez sąd jest więc niewątpliwie naruszeniem cytowanego wyżej przepisu ustawy o NSA, przeto już choćby tylko z tego względu nie może się ostać. Zgodnie z ratyfikowanymi przez Polskę przepisami Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, prawo do rozpatrzenia sprawy w odpowiednim terminie przez niezawisły sąd stanowi jedno z fundamentalnych praw człowieka /art. 6 konwencji/, a orzecznictwo zarówno SN jak i NSA nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, iż w razie wątpliwości przepis ten powinien być interpretowany rozszerzająco nie zaś zwężająco.
Zwrócić jednak należy uwagę na to, iż sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji podjętej przez fachowy organ z zakresu służby zdrowia ma w istocie rzeczy charakter ograniczony. Sąd nie może więc wkraczać w dziedzinę podlegającą ocenie wyłącznie przez specjalistów lekarzy, a więc tego, czy przyznanie komuś /lub nie/ skierowania na leczenie sanatoryjne było "słuszne" lub "niesłuszne" ani też tego, czy przyznanie go komuś innemu byłoby "bardziej sprawiedliwe". Tego bowiem sąd, nie dysponujący wiadomościami z zakresu nauk medycznych, uczynić nie jest w stanie, szczególnie w sytuacji, gdy jego kontrola nad rozstrzygnięciami administracyjnymi ogranicza się tylko i wyłącznie do sfery legalności, a więc zgodności decyzji z prawem. Przedmiotem badań sądu może i powinno być to, czy postępowanie przeprowadzone w sprawie było prowadzone należycie, czy działający w sprawie organ miał w składzie właściwych fachowców, czy rozważył właściwie wszelkie przesłanki przemawiające zarówno za decyzją pozytywną jak i negatywną, czy w uzasadnieniu decyzji znalazły się wystarczające i przekonywające argumenty, a więc - czy znalazł /lub nie/ dosyć prawnych przesłanek przemawiających za podważeniem zaskarżonego rozstrzygnięcia lub też za utrzymaniem go w mocy. Jeśli przeprowadzi tego rodzaju kontrolę i w jej wyniku wyda przekonywająco uargumentowane orzeczenie, spełni w sposób właściwy przewidziane dlań przez prawo zadanie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 393[13] Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189/ orzekł, jak w sentencji.