Uzasadnienie
Minister Gospodarki decyzją z dnia 23 listopada 1999 r., działając na podstawie art. 127 par. 3 i 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa PKS w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 9 sierpnia 1999 r. stwierdzającą nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 3 lutego 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady Chemiczne inż. Jan N., K. ul. Cz. 16 oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 4 sierpnia 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa Zakłady Chemiczne Jan N. K., ul. Cz. 16.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez Przedsiębiorstwo PKS w K., że wyżej wymienione orzeczenia wywołały nieodwracalne skutki prawne w postaci ustanowienia na rzecz tego przedsiębiorstwa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków, wzniesionych na tym gruncie, co, w ocenie Przedsiębiorstwa, powinno skutkować - stosownie do art. 156 par. 2 Kpa - wydanie decyzji przewidzianej w art. 158 par. 2 Kpa stwierdzającej wydanie wskazanych orzeczeń z naruszeniem prawa oraz wskazującej okoliczności, z powodu których organ nadzoru nie stwierdza nieważności decyzji, Minister Gospodarki wskazał, że ustanowienie na rzecz PKS K. wieczystego użytkowania gruntu i nabycie własności gruntu dokonane decyzją wojewody Ś. z dnia 11 stycznia 1999 r., wydanej na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa.
Ustanowienie wieczystego użytkowania w drodze decyzji administracyjnej nie rodzi nieodwracalnych skutków prawnych bowiem organ administracji władny jest przywrócić stan posiadania. Organ orzekający w sprawie przytoczył interpretację pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych dokonaną przez Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 /OSNC nr 12 poz. 211/.
W skardze na tę decyzję Przedsiębiorstwo PKS w K. zarzuciło, że powołana przez organ naczelny uchwała Sądu Najwyższego nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej, ponieważ wydana została pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Tymczasem od dnia 1 stycznia 1998 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, w myśl której rozwiązanie ustanowionego prawa wieczystego użytkowania może nastąpić wyłącznie w drodze cywilnoprawnej /z nielicznymi wyjątkami, które w sprawie niniejszej nie zachodzą/.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2001 r. IV SA 2340/99 oddalił skargę.
Stwierdził, że nie ma żadnego znaczenia dla oceny trafności przyjętego przez organ administracji poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. zarzut, iż Sąd Najwyższy pogląd ten wyraził w związku ze sprawą rozpoznaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a nie na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pogląd wyrażony w tym wyroku odnosił się bowiem do kwestii nieodwracalności skutków prawnych - negatywnej przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej w art. 156 par. 2 Kpa, a nie do przepisów prawa administracyjnego materialnego.
Sąd wyjaśnił, że w sprawie niniejszej przepisy wskazanych ustaw w ogóle nie miały zastosowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami /także ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/ nie dotyczą wszystkich przypadków przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości po II wojnie światowej, gdyż nie wszystkie te przypadki traktowane są przez powyższe ustawy jako wywłaszczenie nieruchomości. Przykładem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, której zwrotu nie można dochodzić w trybie tych ustaw jest m.in. przejęcie nieruchomości na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym /Dz.U. nr 11 poz. 37/. W tych przypadkach, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, uzyskanie zwrotu może nastąpić jedynie w konsekwencji uprzedniego stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych /decyzji, orzeczeń/, na mocy których nastąpiło przejęcie. W tym też trybie /art. 156 Kpa/ rozpoznawana jest sprawa niniejsza.
W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 156 par. 2 Kpa jest chybiony. Z dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 /OSNCP 1992 z. 12 poz. 211/, uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2000 r. III ZP 14/99 /OSNAP 2000 nr 8 poz. 294/, uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 /ONSA 1997 z. 2 poz. 46/, uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-17/98 /ONSA 1999 z. 1 poz. 13/ oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 1995 r. IV SA 747/94 /Wspólnota 1997 nr 7 str. 26/ wynika, iż nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Państwa lub gminy, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji, ale równocześnie nawet przy niemożności odwrócenia skutków danego zdarzenia prawnego przez organ administracji przyjęto, że nieodwracalne skutki prawne nie występują tam, gdzie osoba trzecia - nabywca nieruchomości nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Sąd wskazał, że stosownie do przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ nabycie mienia przez gminę następowało z mocy prawa, przy czym stosownie do art. 16 ustawy nabycie to następowało nieodpłatnie. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. nr 19 poz. 147 ze zm./ rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych, a do takich rozporządzeń należy nabycie mienia na podstawie decyzji komunalizacyjnej. Mając nadto na względzie utrwalone orzecznictwo, Sąd uznał, że istotnym jest to, iż odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania.
A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi.
Decyzja komunalizacyjna, na którą w sprawie niniejszej powołuje się skarżący nie wywołała więc skutku nieodwracalnego. Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. /III AZP 4/92/, że "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w przepisie art. 156 par. 2 Kpa należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów". Stąd "nieodwracalnych skutków prawnych" decyzji administracyjnej nie należy utożsamiać z występującym w art. 368 par. 1 Kc pojęciem "nieodwracalności przywrócenia stanu poprzedniego".
W świetle tych twierdzeń jest oczywiste, że zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu tych decyzji, w tym i dokonane przez skarżącego nakłady, w postaci obiektów budowlanych i urządzeń, nie będąc bezpośrednim skutkiem zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad zakładami chemicznymi kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej przeszkody do wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzeń /decyzji/ obarczonych ciężkimi wadami.
W ocenie Sądu, bezzasadny jest także zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 160 par. 4 Kpa przez zaniechanie przez organ nadzoru orzeczenia w decyzji nieważnościowej o odszkodowaniu. Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji służy roszczenie odszkodowawcze, do którego dochodzenia przewidziany jest szczególny tryb postępowania, co powoduje, że niedopuszczalne jest orzekanie o odszkodowaniu w postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności decyzji administracyjnej.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku zarzucił rażące naruszenie prawa przez obrazę:
1/ art. 7, art. 11 i art. 156 par. 2 Kpa w wyniku: "a/ istotnych niezgodności między zebranym materiałem dowodowym, a trudnym do określenia stanem faktycznym przyjętym jako podstawa rozstrzygnięcia, b/ braku ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, który by pozwalał na sformułowanie właściwej oceny co do tego czy dana decyzja wywołała, czy nie wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu tego ostatniego przepisu prawa", 2/ art. 156 par. 1 Kpa w związku z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, w tej części, w jakiej kwestionowany wyrok NSA i poprzedzające ten wyrok decyzje Ministra Gospodarki zawierały rozstrzygnięcia w przedmiocie legalności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobne Wytwórczości z dnia 3 lutego 1951 r. (...) w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady Chemiczne inż.
Jan N., K. ul. Cz. 16", w sytuacji, gdy istniejące przepisy prawa nie upoważniają do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych co do decyzji administracyjnej, która nie obowiązuje /tu: która utraciła moc obowiązującą bezpośrednio z woli ustawodawcy z dniem 8 marca 1958 r./", 3/ art. 8 Kpa, art. 328 par. 2 Kpc w związku z art. 59 ustawy o NSA "wobec odwołania się w sposób nieuprawniony w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku do orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego to orzecznictwa jednoznacznie wynika, że formułowanie jakichkolwiek ocen w przedmiocie nieodwracalności skutków prawnych jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, w tym zwłaszcza dotyczącej nieruchomości, powinno być poprzedzone precyzyjnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego danej nieruchomości na dzień wydania pierwotnej decyzji i na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego", 4/ "art. 10 par. 1 Kpa albo /i/ art. 30 par. 5, art. 34 par. 1 i art. 97 par. 1 pkt 1 Kpa wobec braku zapewnienia udziału w sprawie Kazimierzowi i Helenie małżonkom Z. lub ich następcom prawnym, współwłaścicielom 18/20 części nieruchomości, której spór może dotyczyć", a w konsekwencji także:
4/ art. 27 ust. 1, art. 51 ustawy o NSA wobec oddalenia skargi mimo istnienia oczywistych wad decyzji będących przedmiotem skargi w tej sprawie.
Wskazując na powyższe podstawy Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o uchylenie /zmianę/ przedmiotowego wyroku NSA w Warszawie i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia 23 listopada 1999 r. (...) i utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia 9 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności: zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 3 lutego 1951 r. (...) w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem:
Zakłady Chemiczne inż. Jan N., K. ul. Cz. 16, oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 4 sierpnia 1962 r. (...) w sprawie stwierdzenia przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Zakłady Chemiczne inż. Jan N., K. ul. Cz. 16 oraz 2/ orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 4 sierpnia 1962 r. (...) w sprawie stwierdzenia przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Zakłady Chemiczne inż. Jan N., K. ul. Cz. 1.
Według Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 3 lutego 1951 r. (...) w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: Zakłady Chemiczne inż. Jan N., K. ul. Cz. 16 zostało wydane z powołaniem się na art. 1 pkt 3 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, który stanowił, że: Przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa, (...) - mogą być objęte pod zarząd państwowy. Za nie budzące wątpliwości, po określeniu skali i rodzaju produkcji wymienionego przedsiębiorstwa, a w istocie skali i rodzaju produkcji spółdzielni korzystającej z mienia tego przedsiębiorstwa, na dzień wydania ww. zarządzenia w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu, należy uznać ustalenie, że wydanie owego zarządzenia nie leżało w interesie państwa w takim znaczeniu, jakie pojęciu interesu państwa w rozumieniu cytowanego przepisu prawa nadano w powołanym w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej orzecznictwie NSA.
Wnoszący niniejszą rewizję nadzwyczajną, w pełni podzielając interpretację pojęcia interesu państwa, jaka została zawarta w tych wyrokach NSA, uznaje zarazem za niedopuszczalne uczynienie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia w obu decyzjach Ministra Gospodarki co do legalności ww. zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 3 lutego 1951 r. (...), albowiem ww. zarządzenie tak z mocy art. 1-2, art. 22 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym /Dz.U. nr 11 poz. 37 ze zm./, jak i z mocy ww. orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 4 sierpnia 1962 r. (...), przestało obowiązywać z dniem 8 marca 1958 r., to jest z dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Skoro sporne zarządzenie przestało obowiązywać w istocie z dniem 8 marca 1958 r. wobec braku późniejszego wydania orzeczenia o zwrocie przedsiębiorstwa objętego tym zarządzeniem, to nie można obecnie orzekać o ważności lub nieważności tego zarządzenia. Za oczywiste wypada przyjmować bowiem, że art. 156 par. 1 Kpa pozwala jedynie na orzekanie w przedmiocie nieważności obowiązujących decyzji administracyjnych, a nie tych decyzji, które utraciły moc.
Z tej przyczyny za oczywiście wadliwe, za wydane z rażącym naruszeniem prawa, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uznał obie decyzje Ministra Gospodarki w tej części, w jakiej dotyczyły nie obowiązującego w dniu ich wydania ww. zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 3 lutego 1951 r. Sąd, nie będąc związany granicami skargi, powinien był kierując się treścią art. 51 i art. 22 ust. 3 ustawy o NSA, stwierdzić nieważność obu decyzji Ministra Gospodarki we wskazanej części. Tak jednak nie uczynił.
Wskazując na powyższą wadliwość określonych części obu decyzji Ministra Gospodarki oraz kwestionowanego wyroku NSA w Warszawie wnoszący rewizję nadzwyczajną podkreślił, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności aktu nacjonalizacyjnego wydanego na podstawie przepisów ww. ustawy z dnia 22 lutego 1952 r. dopuszczalne jest także badanie legalności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, jeżeli wydanie takiego zarządzenia poprzedzało wydanie orzeczenia nacjonalizacyjnego z powołaniem się na przepisy tej ostatniej ustawy. Zazwyczaj bowiem ewentualna wadliwość zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego będzie rzutowała także na legalność aktu nacjonalizacyjnego wydanego w następstwie takiego zarządzenia. Jednakże wynik odpowiedniego postępowania kontrolnego, w części dotyczącej wspomnianego zarządzenia, nie podlega uzewnętrznieniu w tej części decyzji organu nadzorczego, która jest określana mianem rozstrzygnięcia. Jak przedstawiono wyżej, istniejące przepisy prawa nie stwarzają bowiem możliwości wydawania rozstrzygnięć co do decyzji administracyjnych, które nie obowiązują w dacie wydania decyzji nadzorczej.
Przystępując do oceny dopuszczalności stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 4 sierpnia 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa Zakłady Chemiczne inż. Jan N., K. ul. Cz. 16, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zauważył, że Minister Gospodarki i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, jako organy orzekające w sprawie:
"1/ milcząco przyjęły, że niesporny a zarazem tożsamy jest zakres przedmiotowy obu ww. decyzji administracyjnych z dnia 3 lutego 1951 r. i z dnia 4 sierpnia 1962 r., w sytuacji, gdy z samej treści wskazanego orzeczenia nacjonalizacyjnego jednoznacznie wynika, że zakres przedmiotowy tego ostatniego rozstrzygnięcia jest szerszy niż ww. zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu, 2/ nie poddały w istocie jakiejkolwiek analizie treści ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego, a w szczególności nie wyjaśniły, jaka rzeczywiście nieruchomość, a być może, jaka część nieruchomości, była lub mogła być przedmiotem ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego, 3/ nie ustaliły zmian w zakresie faktycznego władania sporną nieruchomością /je/ częścią/ w okresie od dnia 3 lutego 1951 r. do dnia 4 sierpnia 1962 r. w sytuacji, gdy powołany jako jedna z podstaw ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego art. 17 pkt 2 lit. "b" ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. wymagał w szczególności wyjaśnienia, czy w dniu wejścia w życie tej ustawy określone mienie pozostawało nadal w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej lub państwowych jednostek organizacyjnych.
4/ zignorowały, uzewnętrzniony w aktach administracyjnych na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, fakt wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. w dniu 20 czerwca 1960 r. decyzji (...) o wywłaszczeniu części nieruchomości, to jest decyzji dotyczącej, według wstępnych danych zgromadzonych w aktach sprawy, części nieruchomości wymienionej, jako podlegająca nacjonalizacji z mocy art. 17 pkt 2 lit. "b" ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., to jest decyzji obowiązującej "w warstwie wywłaszczenia", a zmienionej w części dotyczącej wysokości kwoty odszkodowania decyzją Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 1961 r. (...), przechodząc tym samym do porządku nad możliwością wystąpienia takiej wady części orzeczenia nacjonalizacyjnego, jak określona w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa, 5/ stwierdziły, że dane orzeczenie nacjonalizacyjne nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa, nie określając przedtem przedmiotu swojego rozstrzygnięcia, a w szczególności nie wskazując mienia, w tym zwłaszcza nieruchomości /jej części/, której dotyczyło orzeczenie nacjonalizacyjne, ani nie oceniając zmian faktycznych i prawnych, jakim po 1962 r. uległa nieruchomość /jej część/, której mogło dotyczyć dane orzeczenie nacjonalizacyjne".
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego stwierdził, że nawet jeżeli zachodziły podstawy do uznania za wydane z rażącym naruszeniem prawa ww. orzeczenia z dnia 4 sierpnia 1962 r., to nie wykazano w istocie, aby to ostatnie orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa. Powołane w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku NSA orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie świadczy o tym, że formułowanie jakichkolwiek ocen w przedmiocie nieodwracalności skutków prawnych jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, w tym zwłaszcza dotyczące nieruchomości, powinno być poprzedzone precyzyjnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego danej nieruchomości na dzień wydania pierwotnej decyzji i na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie istnieje obecnie nieruchomość, która była przedmiotem aktu nacjonalizacyjnego. Zabudowania wykorzystywane przez znacjonalizowane przedsiębiorstwo w całości zostały wyburzone, a na gruncie wykorzystywanym przez to przedsiębiorstwo, włączonym w skład nowej działki o numerze ewidencyjnym 41/28, został wybudowany dworzec autobusowy.
W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, decyzje o charakterze reprywatyzacyjnym, a do takich należą decyzje Ministra Gospodarki uznane przez NSA za zgodne z prawem, powinny być wydawane z uwzględnieniem treści art. 7 in fine Kpa. Oceniając nieodwracalność skutków prawnych aktu nacjonalizacyjnego należy badać skutki, jakie może wywołać dla funkcjonującego przedsiębiorstwa, które nie powstało nawet nie na bazie znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Wydając w trybie nadzoru określone decyzje należy zważyć, czy ze względu na skutki, także faktyczne, jakie nastąpiły na przestrzeni wielu lat, nie najwłaściwszym rozwiązaniem będzie wypłata stosownego odszkodowania w granicach określonych art. 160 Kpa, obecnie - jak się wydaje -spadkobiercom współwłaścicieli znacjonalizowanej nieruchomości, to jest spadkobiercom Jana N. oraz Kazimierza i Heleny małżonków Z. Niezależnie od powyższego uznał za istotne uchybienie przepisom obowiązującej procedury administracyjnej i sądowej to, że na żadnym etapie postępowania nie został zapewniony udział Kazimierzowi i Helenie małż Z. lub ich następcom prawnym. Stanowiło to istotne naruszenie zarówno art. 10 par. 1 Kpa albo /i/ art. 30 par. 5, art. 34 par. 1 i art. 97 par. 1 pkt 1 Kpa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia niniejszą rewizją nadzwyczajną - zgodnie z utrwalonym, wieloletnim orzecznictwem Sądu Najwyższego - jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaś poprzedzające ten wyrok decyzje administracyjne. W związku z tym zarzuty rażącego naruszenia prawa przez zaskarżoną do Sądu decyzję Ministra Gospodarki, a zwłaszcza przez decyzje, których nieważność została stwierdzoną tą decyzją, należy z tego względu uznać za bezzasadne. Należy również przypomnieć, że podstawą stwierdzenia nieważności pierwszej z tych decyzji, a mianowicie zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 3 lutego 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu było rażące naruszenie przepisów dekretu z 1918 r. polegające na tym, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniającego jego ustanowienie, co nie budziło wątpliwości w toku postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego oraz nie jest kwestionowane przez wnoszącego rewizję nadzwyczajną.
Więcej, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej wyraża pogląd, że "wydanie owego zarządzenia nie leżało w interesie państwa", a zatem przyznaje, że powyższa decyzja jest nieprawidłowa.
Oczywiście bezzasadny jest zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 156 par. 1 Kpa w związku z art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w części, w jakiej - zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego - kwestionowany wyrok i poprzedzające ten wyrok decyzje Ministra Gospodarki "zawierały rozstrzygnięcia w przedmiocie legalności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 3 lutego 1951 r. (...) w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady Chemiczne inż. Jan N., K. ul. Cz. 16." Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uzasadnia powyższy zarzut tym, że zarządzenie to utraciło moc obowiązującą z woli ustawodawcy z dniem 8 marca 1958 r., a zatem wskazana decyzja Ministra Gospodarki stwierdzała nieważność decyzji nieobowiązującej, co narusza art. art. 156 par. 1 Kpa.
Powyższy pogląd jest błędny. Wymienione zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 3 lutego 1951 r. (...) w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady Chemiczne inż. Jan N., K. ul. Cz. 16 zostało wydane na podstawie art. 1 pkt 3 dekretu z 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego /Dz.U. R.P. nr 21 poz. 67 ze zm./ Powyższy dekret został uchylony art. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym /Dz.U. nr 11 poz. 37 ze zm./. Nie oznacza to jednak, że z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 8 marca 1958 r., utraciły moc decyzje administracyjne wydane na podstawie uchylonego dekretu. Przejście z mocy prawa na własność państwa przedsiębiorstw pozostających w tym dniu pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu /art. 2 ustawy/ nie jest bowiem równoznaczne z utratą mocy obowiązującej decyzji ustanawiającej taki zarząd.
Przedmiotem przepisu art. 2 ustawy było jedynie uregulowanie stanu materialnoprawnego przedsiębiorstw przejętych uprzednio w przymusowy zarząd, nie zaś bytu prawnego decyzji o ustanowieniu zarządu przymusowego. Przyjęcie, że uchylenie aktu prawnego - bez wyraźnego w tej mierze przepisu ustawowego - skutkuje ex lege uchyleniem mocy obowiązującej decyzji wydanych na podstawie uchylonego aktu prawnego jest poglądem tyleż dowolnym co ewidentnie sprzecznym z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawnego. Utrata mocy prawnej decyzji administracyjnych ex lege w wyniku uchylenia przepisów stanowiących podstawę prawną ich wydania wymaga - jako odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych - wyraźnego uregulowania w ustawie uchylającej. Takiego przepisu ustawa z 1958 r. nie zawierała.
Podstawą stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 4 sierpnia 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa Zakłady Chemiczne inż. Jan N. K. ul. Cz. 16 było rażące naruszenie przepisów wyżej wymienionej ustawy z dnia 1958 r. polegające na tym, że stwierdzono przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa, nad którym przymusowy zarząd ustanowiono z rażącym naruszeniem dekretu z 1918 r., co wykluczało zastosowanie do tego przedsiębiorstwa przepis art. 2 ustawy. W odniesieniu do tej kwestii za bezzasadny należy uznać zarzut Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, że Sąd nie poddał analizie tego orzeczenia celem wyjaśnienia, jaka rzeczywiście nieruchomość, "a być może", jaka część nieruchomości "była lub mogła być" przedmiotem tego orzeczenia.
Należy w związku z tym wskazać, że Sąd oceniając zgodność z prawem decyzji Ministra Gospodarki stwierdzającej nieważność powyższego orzeczenia nie był obowiązany do dodatkowego wyjaśniania, czy przedmiot tej decyzji był tożsamy z przedmiotem decyzji o ustanowieniu zarządu tymczasowego, ponieważ kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej przez Sąd. Nawet gdyby przyjąć odmienny pogląd, to dodatkowe wyjaśnianie tej kwestii jest zbędne, skoro z treści uzasadnienia orzeczenia z dnia 4 sierpnia 1962 r. wynika jednoznacznie, że na własność Państwa przeszło nie tylko przedsiębiorstwo Zakłady Chemiczne Jan N. K. ul. Cz. 16, ale także "jako trwale włączona do czynnego przedsiębiorstwa nieruchomość położona w K. przy ul. Cz. 16 wraz ze znajdującymi się na niej budynkami, wpisana w księdze wieczystej pod nazwą K. nr 456 jako parcela nr 8b."
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zarzuca Sądowi, że nie ustalił zmian w zakresie faktycznego władania sporną nieruchomością w okresie od dnia 13 lutego 1951 r. do dnia 4 sierpnia 1962 r. celem wyjaśnienia, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. "określone mienie pozostawało nadal w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej lub państwowych jednostek organizacyjnych." Ustalenia te i oceny są całkowicie zbyteczne, skoro podstawą stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1962 r. było - czego Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie kwestionuje bezprawne przejęcie w przymusowy zarząd opisanej nieruchomości. Zarzut ten jest ponadto ogólnikowy, co uniemożliwia Sądowi Najwyższemu poważne odniesienie się do niego.
Zupełnie niezrozumiały jest zarzut "zignorowania" przez Sąd decyzji z dnia 20 czerwca 1960 r. i decyzji z dnia 17 października 1961 r. dotyczących odszkodowania za bliżej nieokreśloną nieruchomość, a tym samym przejścia przez Sąd do porządku "nad możliwością takiej wady części orzeczenia nacjonalizacyjnego, jak określoną w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa." Poszukiwanie przez wnoszącego rewizję nadzwyczajną dodatkowych argumentów na rzecz tezy, iż orzeczenie z 1962 r. było obarczone jeszcze inną, niż przyjął to Minister Gospodarki, wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności, sprawia, że nie jest to w istocie zarzut, lecz usprawiedliwienie zaskarżonego wyroku.
Oczywiście bezzasadny jest zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 328 par. 2 Kpc. Przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szerokiej, wyważonej i opartej na rzetelnej analizie stanu prawnego argumentacji, uwzględniającej bogate orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego przeciwstawia jedynie twierdzenie, że Sąd odwołał się "sposób nieuprawniony w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku do orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego to orzecznictwa jednoznacznie wynika, że formułowanie jakichkolwiek ocen w przedmiocie nieodwracalności skutków prawnych jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, w tym zwłaszcza dotyczącej nieruchomości, powinno być poprzedzone precyzyjnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego danej nieruchomości na dzień wydania pierwotnej decyzji i na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego." W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej nie przedstawiono natomiast żadnych innych poważnych argumentów za tezą, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza wskazany przepis. Sąd Najwyższy jest zdania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tylko nie narusza przepisu art. 328 par. 2 Kpc w stopniu rażącym, lecz przeciwnie - jest z tym przepisem w pełni zgodne.
Zasadniczym problemem prawnym w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie, czy decyzje z 1951 r. i z 1962 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa - jak twierdzi wnoszący rewizję nadzwyczajną Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego - czy też nie wywołały takich skutków - jak uzasadnia to Minister Gospodarki i Sąd. Kwestia ta była szeroko rozważana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu. Trafny jest pogląd Sądu, oparty na uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 /OSNC 1992 nr 12 poz. 211/ że "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w przepisie art. 156 par. 2 Kpa należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów." Tymczasem Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uzasadniając zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 156 par. 2 Kpa podnosi, że "nie istnieje obecnie nieruchomość, która była przedmiotem aktu nacjonalizacyjnego.
Zabudowania wykorzystywane przez znacjonalizowane przedsiębiorstwo w całości zostały wyburzone, a na gruncie wykorzystywanym przez to przedsiębiorstwo, włączonym w skład nowej działki o numerze ewidencyjnym 41/28, został wybudowany dworzec autobusowy." Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że sprzecznie z treścią powołanego przepisu ocenia nieodwracalność skutków prawnych decyzji wyłącznie na płaszczyźnie faktów. Należy podzielić odmienny, prawidłowy pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu tych decyzji, w tym i dokonane przez skarżącego nakłady, w postaci obiektów budowlanych i urządzeń, nie będąc bezpośrednim skutkiem zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad zakładami chemicznymi kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej przeszkody do wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzeń /decyzji/ obarczonych ciężkimi wadami." Na marginesie tylko należy zaznaczyć, że całkowicie błędny jest pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że "wydając w trybie nadzoru określone decyzje należy zważyć, czy ze względu na skutki, także faktyczne, jakie nastąpiły na przestrzeni wielu lat, nie najwłaściwszym rozwiązaniem będzie wypłata stosownego odszkodowania w granicach określonych art. 160 Kpa." Pogląd zdaje się bowiem nie dostrzegać przyjętych w Kpa rozwiązań prawnych, zgodnie z którymi kwestia odszkodowania jest rozstrzygana w odrębnym postępowaniu. Organ nadzoru stwierdzając nieważność decyzji nie jest uprawniony do jednoczesnego rozstrzygnięcia tą decyzją o odszkodowaniu, o którym mowa w art. 160 Kpa.
Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.