Uzasadnienie
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną w następującym stanie sprawy.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 6 kwietnia 1998 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa, na podstawie art. 20 ust. 3 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./, zwanej dalej ustawą, kombatancką, utrzymał w mocy decyzję własną, z dnia 28 września 1995 r. o odmowie przyznania uprawnień wdowie po kombatancie Leonardzie M., który uzyskał uprawnienia kombatanckie z tytułu utrwalania władzy ludowej z racji pełnienia służby wojskowej w okresie od 10 lipca 1947 r. do 31 grudnia 1947 r. Organ uznał, że nie został potwierdzony osobisty udział kombatanta w walkach z UPA lub Wehrwolfem /zaświadczenie Archiwum Straży Granicznej z dnia 31 sierpnia 1995 r./.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Józefa M. - wdowa zarzucając, że jest dla niej krzywdząca i sprzeczna z prawem. Uzasadniając podniosła, że mąż jej był żołnierzem z poboru i służył w Wojsku Polskim. W czasie pełnienia służby liniowej został ranny, a następnie rozkazem Ministra Obrony Narodowej zdemobilizowany.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 1999 r. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją, poprzedzającą na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA, wyrażając ocenę, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego /poprzez błędną wykładnię/ oraz przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu brak jest podstawy prawnej do weryfikacji uprawnień wdów i wdowców przyznanych z mocy prawa. Skoro w art. 22 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy kombatanckiej jest mowa tylko o "trybie", a więc o wydawaniu zaświadczeń potwierdzających uprawnienia, to nie można zastosować art. 25 tej ustawy dotyczącego weryfikacji uprawnień. Sytuacji tej nie zmienia stwierdzenie zawarte w art. 25 ust. 3 ustawy, że uprawnienia uzyskane po 31 grudnia 1988 r. podlegają weryfikacji.
Wyrokowi temu Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA w związku z art. 20 ust. 3 ustawy kombatanckiej i na podstawie art. 57 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
Według rewidującego uprawnienia wdów po kombatantach /art. 20 ust. 2 ustawy kombatanckiej/ są pochodnymi od uprawnień pierwotnych, zależnymi także od braku przesłanek do ich pozbawienia. Z istoty uprawnień pochodnych wynika, że nie mogą one istnieć bez uprawnień pierwotnych. Kwestię tę wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 stycznia 1996 r., III AZP 32/95 /OSNAPU 1996 nr 15 poz. 206/, przestawiającej argumentację na rzecz stanowiska, według którego istnienie stanu, w którym sam kombatant byłby pozbawiony uprawnień ze względu na to, że wyłączną podstawą ich nabycia było "uczestnictwo w walkach o utrwalenie władzy ludowej", daje podstawę do pozbawienia uprawnień wdowy po kombatancie jako korzystającej z uprawnienia pochodnego. Wniosek taki należy wyprowadzić również z funkcjonalnej i systemowej wykładni całokształtu przepisów ustawy o kombatantach. W szczególności z preambuły tej ustawy wynika, że jest ona wyrazem uznania szczególnych zasług dla Polski tych wszystkich obywateli, którzy walczyli o suwerenność i niepodległość ojczyzny. Wobec tego szczególne przywileje nie powinny być przyznane osobom, które nie spełniają przesłanek ustawy, a powinny być ich pozbawione osoby, których działalność ustawa ocenia negatywnie z punktu widzenia celów jaki realizuje. Rozumowanie to dotyczy także osób powołujących się na uprawnienia pochodne. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z okresu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 25 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 68 poz. 436/ jednolicie przyjmowany był pogląd, że uprawnienia wdowy /wdowca/ mają charakter pochodny, a ich nabycie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony zachowałby uprawnienia kombatanckie gdyby żył /np. wyroki z dnia: 15 lutego 1996 r., SA/Gd 38/95, 24 czerwca 1998 r., II SA/Wr 927/97, 2 grudnia 1999 r., II SA/Ka 318/98, 25 marca 1999 r., II SA/Łd 1981/97, 6 maja 1999 r., II SA/Po 978/98, 8 czerwca 1999 r., V SA 1875/98/. Wobec tego przyjęcie przez sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy kombatanckiej jest dowolne i niezgodne z powołaną ustawą. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że zaskarżony wyrok stanowił wyłom w orzecznictwie NSA zmierzający do przyznania uprawnień kombatanckich - pochodnych z tytułów, z powodu których pozbawia się w innych sprawach uprawnień pierwotnych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
We wskazanej w rewizji nadzwyczajnej uchwale z dnia 25 stycznia 1996 r., III AZP 32/95 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że: "Na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 25 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 15 poz. 75 ze zm./ można pozbawić uprawnień określonych w art. 20 ust. 2 w związku z ust. 3 - tej ustawy, wdowy lub wdowców - emerytów lub rencistów pozostałych po osobach, które uzyskałyby uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej".
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, podzielając stanowisko powyższej uchwały i po rozważeniu przedstawionej w niej argumentacji na tle stanu faktycznego sprawy uznał zasadność podstaw rewizji nadzwyczajnej.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono, że w stanie faktycznym sprawy, w której przyznane kombatantowi uprawnienia wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej nie zostały zweryfikowane wobec jego śmierci - nie ma podstaw prawnych do weryfikacji uprawnień wdowy po kombatancie, gdyż nie można już zweryfikować uprawnień jej zmarłego męża. Dostrzegając istotność podniesionego przez NSA problemu - skoro konieczną przesłankę rozstrzygnięcia sprawy w stosunku do wdowy stanowi ustalenie sytuacji prawnej dotyczącej jej zmarłego męża - należy uznać, że wynikające na tym tle trudności mają wprawdzie szczególne znaczenie procesowe, nie powinny jednakże pomimo to decydować o zmianie kierunku interpretacji wskazanych przepisów prawa materialnego. Decydujące jest bowiem to, że sprawa wynika z żądania osoby, której uprawnienia - stosownie do art. 20 ust. 3 ustawy kombatanckiej aczkolwiek - co podkreślił NSA - przysługują z mocy prawa, ale w ustawowo ukształtowanych warunkach jako określony skutek bycia wdową po kombatancie i w tym sensie są określane jako pochodne. Nie ma tu konstrukcji dziedziczenia praw zmarłego kombatanta lecz ustalenie przez ustawę uprawnień /nadawanym ustawą/ wdowy po kombatancie. Wszystko zależy od ustalenia tej sytuacji faktycznej, z którą ustawa wiąże uprawnienia, to jest, że dana osoba jest wdową pozostałą po kombatancie. W sprawie, w której wdowa po kombatancie wykazuje ustawowy stan faktyczny jej uprawnienia, w wymienionym wyżej sensie, w drodze zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia kombatanckie jej męża jest dopuszczalne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do pozbawienia skutków prawnych tego zaświadczenia. Nie będzie to wówczas bezpośrednie postępowanie weryfikacyjne w trybie art. 25 ust. 4 ustawy kombatanckiej, bo prowadzenie takiego postępowania w stosunku do osoby zmarłej oczywiście nie jest dopuszczalne, będzie to natomiast ustalenie przesłanki rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uprawnień przysługujących wdowie, a w istocie - w wypadku ustalenia negatywnego - rozstrzygnięcie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia /art. 22 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 3 i art. 25 ust. 4 ustawy kombatanckiej Na dopuszczalność przeprowadzenia takiego swoistego przeciwdowodu, że osoba dochodząca uprawnień na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy kombatanckiej nie jest wdową po "kombatancie" wskazuje art. 25 ust. 2 ustawy kombatanckiej określający, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby spełniające określone w pkt 1 i pkt 2 warunki.
Odwołując się ponadto do argumentacji przedstawionej w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1996 r., III AZP 32/95 w zakresie wykładni logicznej i funkcjonalnej przepisów art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 2 i art. 25 ust. 2 pkt 2 i art. 25 ust. 3 i 4 ustawy kombatanckiej oraz w konsekwencji stwierdzając zasadność podstaw rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy orzekł stosownie do art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego /Dz.U. nr 43 poz. 189/.