Uzasadnienie
Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej miasta P. orzeczeniem z dnia 26 lipca 1968 r. wydanym na podstawie art. 1, art. 7, art. 8 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94 ze zm. - powoływana nadal jako: ustaw o wywłaszczaniu nieruchomości/ wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w P. przy ul. L. o powierzchni 58.675 m2, stanowiącą współwłasność Marianny B., Gracjana B., Stefana B. i Barbary B. Następnie, w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez Beatę N. - pełnomocnika współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tzn. Witolda B., Gracjana B., Krystyny B. i Barbary Z., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie decyzją z dnia 3 1 lipca 1997 r., wydaną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 158 par. 1 Kpa, stwierdził nieważność powyższego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia 26 lipca 1968 r. ze względu na rażące naruszenie art. 2 oraz art. 3 ust. 1-3 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości, wobec przyjęcia, że przeznaczenie spornej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe spełnia przesłanki konieczne dla jej wywłaszczenia. W uzasadnieniu tej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podniósł w szczególności, iż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie spornej nieruchomości na pracownicze ogrody działkowe realizuje cele użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa/, złożonego przez Wojewódzki Zarząd Polskiego Związku Działkowców w P., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 22 września 1997 r. utrzymał w mocy swą uprzednią decyzję. W wyniku skargi Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w P. oraz Pracowniczego Ogrodu Działkowego (...), Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 1998 r. /IV SA 2110/97/ na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 września 1997 r. oraz utrzymanej nią w mocy uprzedniej decyzji z dnia 3 1 lipca 1997 r. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie był organem niewłaściwym w niniejszej sprawie natomiast organem właściwym dla jej rozpoznania był właściwy wojewoda. W wyniku wniesionej przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 3 września 1998 r. /III RN 83/98/ uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził w szczególności, że w dacie wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie w 1997 r. organem właściwym do jego prowadzenia był Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W konsekwencji, wyniku ponownego rozpoznania powyższej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 1998 r. /IV SA 2077/98/ oddalił skargi Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w P. oraz Pracowniczego Ogrodu Działkowego (...). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w szczególności, że:
po pierwsze - fakt, iż art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 18 poz. 117 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych/ traktuje ogrody działkowe jako "urządzenia użyteczności publicznej", nie przesądza o dopuszczalności wywłaszczenia ponieważ art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli określona nieruchomość jest: "niezbędna na cele użyteczności publicznej, cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych"; stąd sama przydatność nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie była więc jeszcze wystarczającą przesłanką wywłaszczenia nieruchomości, natomiast ubiegający się o nią powinien wykazać jej "niezbędność" na określony cel, zaś organ orzekający powinien dokonać oceny i ewentualnej weryfikacji tego zamierzenia;
po drugie - na przeszkodzie wywłaszczenia spornej nieruchomości pod ogrody działkowe stanęłoby także i to, że chodziło w danym wypadku o dobrze prosperujące gospodarstwo rolne, ponieważ zgodnie z art. 10 ust. 1 ówcześnie obowiązującej Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. Państwo: "otacza opieką indywidualne gospodarstwa rolne pracujących chłopów i udziela im pomocy";
po trzecie - z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jednoznacznie wynikało, że pod ogrody działkowe można było wywłaszczać tereny "odpowiednie", co oznaczało, że chodziło nie tylko o to by tereny te jakościowo odpowiadały wymaganiom niezbędnym dla upraw działkowych, ale także i to, aby te tereny mogły być na taki cel przejęte zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Tymczasem materiał dostępny Sądowi w niniejszej sprawie oraz uzasadnienie samego orzeczenia o wywłaszczeniu nie dawały podstaw dla przyjęcia, że ówczesny organ wywłaszczeniowy uwzględnił powyżej wymienione wymagania.
Minister Sprawiedliwości pismem z dnia 7 czerwca 1999 r. (...) wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu rażące naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o NSA/, art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, a w konsekwencji na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że przy ocenie niezbędności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cele pracowniczych ogrodów działkowych należy mieć na uwadze: "intensywny w owym czasie rozwój spółdzielczości budownictwa mieszkaniowego w P. oraz treść art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Przepis ten stanowi, że pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 procent ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel odpowiednie obszary.
Uchwałą Prezydium Rady Narodowej P. z dnia 31 sierpnia 1962 r. określono rozwój pracowniczych ogrodów działkowych na terenie miasta. W uchwale tej przeznaczono na wymieniony cel 90 ha gruntów pod miejskie ogrody pracownicze i 50 ha na urządzenie ogrodów zakładowych. Wydział Finansowy zobowiązano do zabezpieczenia odpowiednich środków. Decyzje Prezydium Rady Narodowej P. w tej kwestii zbieżne były z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą (...) Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia 9 czerwca 1966 r. /Dz.Urz. RN m. P. nr 11 poz. 80/. Utworzenie miejskiego ogrodu działkowego obejmującego przedmiotową nieruchomość wprowadzono do planu gospodarczego i budżetu dzielnicy P.-S.M.". W opinii rewizji nadzwyczajnej, za tym, że w danym wypadku w grę wchodziły tereny "odpowiednie", przemawiały także dyspozycje art. 4, art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Natomiast powołany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego argument ówczesnej konstytucyjnoprawnej ochrony gospodarstw rolnych - jak to wywodzi się w rewizji nadzwyczajnej - nie mógł oznaczać: "wszelkiej ochrony ze strony Państwa, wykluczającej np. możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe i inne cele użyteczności publicznej".
W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną Beata N. wniosła o jej oddalenie, zwracając uwagę na to, że po pierwsze - podejmując decyzję w przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy, wbrew wymaganiu art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie zbadał, czy w danej sytuacji zachodzą przesłanki do uznania, że nieruchomość jest niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej; oraz po drugie - że podjęta w rewizji nadzwyczajnej polemika z wyrażonym w zaskarżonym wyroku poglądem prawnym, dotyczącym interpretacji użytego w art. 4 oraz w art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych określenia "odpowiednich" /obszarów lub terenów/, sugeruje odmienną jego interpretację, aniżeli przyjęta w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego; co więcej, same różnice w interpretacji przepisów prawnych nie mogą stanowić podstawy zarzutu rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie uzasadniają żądania uchylenia zaskarżonego wyroku. Z kolei Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd w P. popierając rewizję nadzwyczajną przedstawił przygotowane na jego zlecenie dwie opinie w niniejszej sprawie, a to opinię urbanistyczną rzeczoznawcy Towarzystwa Urbanistów Polskich oraz opinię prawną w sprawie interpretacji art. 4 i art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Ponadto Polski Związek Działkowców podniósł równocześnie, że w przedmiotowej sprawie nie powinny być brane pod uwagę rozstrzygnięcia sądowe dotyczące - niesłusznego w jego opinii - wpisu własności spornej nieruchomości w księgach wieczystych na rzecz Beaty N. Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna nie jest zasadna.
Podstawą rewizji nadzwyczajnej może być wyłącznie zarzut rażącego naruszenia prawa lub interesu Rzeczypospolitej Polskiej /art. 57 ust. 2 ustawy o NSA/, a Sąd Najwyższy rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów podniesionych w rewizji nadzwyczajnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania /art. 393[11] Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./. W przedmiotowej sprawie w rewizji nadzwyczajnej podniesiony został wyłącznie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie przepisów art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.
Stosownie do przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, pracowniczy ogród działkowy był "urządzeniem użyteczności publicznej" /art. 1 ust. 4/, przy czym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 procent ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Ustawa stanowiła równocześnie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel "odpowiednie obszary" /art. 4/ oraz że gminie służy prawo nabycia na ten cel "odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia" /art. 7 ust. 3/.
Oznaczało to, że w sytuacji, w której zaistniały okoliczności określone w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, na gminach ciążył obowiązek podejmowania działań mających na celu zakładanie takich ogrodów /art. 5 ust. 1 tej ustawy/. Jednakże, w wykonaniu tego obowiązku, gmina powinna w każdym wypadku naprzód przewidzieć na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "odpowiednie obszary" /art. 4 zdanie drugie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych/, a w braku prawomocnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszary takie powinny zostać wyznaczone przez właściwy zarząd miejski lub gminny na podstawie uchwały miejskiej lub powiatowej rady narodowej /art. 7 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych/. Z kolei, w nawiązaniu do tych ustaleń, gminie służyło prawo nabycia odpowiednich terenów, niezbędnych dla utworzenia ogrodów działkowych, "w drodze wywłaszczenia" /art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych/, czyli w drodze aktu administracyjnego wydanego przez właściwy organ na podstawie przepisów stosownej ustawy określającej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to, że przedmiotowa decyzja - orzeczenie Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia 26 lipca 1968 r. powinno zostać wydane na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Natomiast na podstawie tej ustawy nieruchomość mogła być wywłaszczona jedynie z zachowaniem jej przepisów /art. 1 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości/, na rzecz Państwa /art. 2 tej ustawy/, przy czym wywłaszczenie było dopuszczalne tylko wówczas, gdy wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się niezbędna na cele użyteczności publicznej, "na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań w zatwierdzonych planach gospodarczych" /art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości/. Konsekwencją określonych w ten sposób bezwzględnych materialnoprawnych przesłanek wywłaszczania nieruchomości było wprowadzenie przez ustawodawcę szczególnych wymagań prawnych dotyczących trybu postępowania w tych sprawach, w tym między innymi w odniesieniu do wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie, który powinien wskazywać "cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel" /art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości/, a także w odniesieniu do decyzji-orzeczenia wywłaszczeniowego, które powinno zapaść "na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne" /art. 20 ust. 2 in principio ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości/, w następstwie czego orzeczenie to powinno zawierać również "szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne" /art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości/. W świetle powyższej regulacji prawnej jest oczywiste, że w każdym wypadku podejmowania rozstrzygnięcia, mającego na celu załatwienie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, organ wywłaszczeniowy był obowiązany, przy uwzględnieniu "całokształtu okoliczności" konkretnej sprawy, dokonać oceny, czy akurat ta, wskazana we wniosku nieruchomość może być uznana jako "rzeczywiście niezbędna" na cele, które co do zasady uzasadniały dopuszczalność wywłaszczenia. Dyspozycja art. 1 ust. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, przesądzała niewątpliwie, że już istniejący-założony "pracowniczy ogród działkowy" był w świetle ówczesnych przepisów prawa traktowany jako "urządzenie użyteczności publicznej".
Natomiast w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego był dopiero wniosek o nabycie "odpowiednich terenów", które w opinii wnioskodawcy były "niezbędne" w celu założenia-utworzenia "pracowniczego ogrodu działkowego", jako urządzenia użyteczności publicznej, należało stanąć na stanowisku, że - jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - sama przydatność wskazanej we wniosku wywłaszczeniowym nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie mogła być jeszcze uznana za wystarczającą przesłankę prawną wywłaszczenia. Bowiem każdy kto ubiegał się o wywłaszczenie /dotyczyło to także gminy zamierzającej utworzyć pracowniczy ogród działkowy/ powinien wykazać, iż właśnie wskazana przezeń nieruchomość jest "rzeczywiście niezbędna" na określony cel użyteczności publicznej. Natomiast organ wywłaszczeniowy obowiązany był dokonać stosownej oceny tego wniosku w świetle "całokształtu okoliczności sprawy", mając na względzie także i to, czy wskazany teren jest "odpowiedni" dla realizacji zamierzonego celu, tym bardziej że w danym wypadku chodziło o grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. W konsekwencji, faktyczne i prawne przesłanki oceny dokonanej w sprawie przez organ wywłaszczeniowy powinny znaleźć następnie wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem uzasadnienie orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia 26 lipca 1968 r. wyraźnie wskazuje na to, że w przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy nie dokonał w tym wypadku oceny prawnej wymaganej przepisami ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości /art. 3 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 2 i art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości/. Oznacza to równocześnie, że podniesiony w rewizji nadzwyczajnej zarzut rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wydał zaskarżony wyrok, jest oczywiście niesłuszny i w najlepszym razie potraktowany być może jako propozycja odmiennej wykładni tych przepisów prawa, co jednak nie może stanowić podstawy prawnej rewizji nadzwyczajnej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie (...) orzekł, jak w sentencji.