Uzasadnienie
Dyrektor Urzędu Celnego w L., w oparciu o indywidualne zgłoszenie celne, dopuścił do obrotu na polskim obszarze celnym nadwozie samochodu osobowego VW o nr (...), silnik wysokoprężny do samochodu VW o nr (...), skrzynię biegów, zawieszenie przednie i tylne oraz układ kierowniczy.
W wyniku powtórnej kontroli dokumentacji celnej ujawniono, że sprowadzone części samochodowe stanowiły w istocie pojazd samochodowy VW Polo w stanie rozmontowanym.
Dyrektor Urzędu Celnego w L. postanowieniem z dnia 17 marca 1997 r. wznowił z urzędu postępowania zakończone decyzjami zawartymi w dowodach odpraw celnych DOC. Następnie decyzja z dnia 28 maja 1997 r., (...) Dyrektor Urzędu Celnego w L. dokonał wymiaru należności celnych w wysokości właściwej dla samochodu osobowego w stanie rozmontowanym.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli jej adresaci - Teresa S. i Andrzej S. Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją, z dnia 18 września 1997 r., (...) utrzymał zaskarżona decyzję w mocy.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję złożył pełnomocnik Teresy S. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 czerwca 1999 r., I SA/Wr 1980/97 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w L. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż nie mógł pominąć okoliczności, iż zaskarżona decyzja została wydana przeciwko skarżącej Teresie S. jak i przeciwko Andrzejowi S. Wydając decyzję i kierując ją do Teresy S., skarżącej i nieuczestniczącemu w postępowaniu sądowym Andrzejowi S., nie wskazano zasad odpowiedzialności każdego z nich za kwotę należności celnych wymierzonych decyzją. Zobowiązanie do zapłaty wymierzonego cła nie może być traktowane jako zobowiązanie solidarne w rozumieniu art. 366 par. 1 Kc. Nie wiadomo w jaki sposób decyzja ma być wykonana. Decyzja w aktualnym sformułowaniu nie może być wykonana, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Obarczona jest więc wada nieważności, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa.
Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok rewizja nadzwyczajna, w której zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego i na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uchylenie powyższego wyroku i oddalenie skargi.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości zasadniczy problem sprowadza się do oceny, czy wydana decyzja administracyjna o wymiarze cła, adresowana do dwóch podmiotów, jest niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały /art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa/.
W literaturze przedmiotu wskazuje się, że o niewykonalności decyzji można mówić w dwóch aspektach: tj. niewykonalności faktycznej lub prawnej /J. Borkowski, J. Jędrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1989 r., str. 259, B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 2 wydanie str. 820/. Wskazuje się również na poglądy W. Dawidowicza /W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1962 r. str. 266/, według którego punkt 5 powołanego przepisu miałby dotyczyć tylko niewykonalności faktycznej, w przypadku bowiem niewykonalności prawnej zachodzi przypadek wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Niewykonalność faktyczna ma miejsce wtedy, gdy decyzja jest niewykonalna z przyczyn technicznych. Niewykonalność prawna istnieje wówczas, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji /B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 2 str. 820/.
Niewykonalność prawna będzie istniała wówczas, gdy wykonując decyzję dokonanoby np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego /J. Borkowski i inni KPA Komentarz, Warszawa 1989 r. str. 259/.
Stosownie do powyższych wywodów stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie jest uzależnione od dwóch przesłanek, które musza wystąpić łącznie:
a/ niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania; zmiana stanu faktycznego powodująca niewykonalność decyzji powstała już po wydaniu decyzji, nie powoduje nieważności decyzji, b/ niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały; czasowa bowiem niewykonalność decyzji ma znaczenie tylko w związku z realizacją praw i obowiązków ustanowionych w decyzji i powinna powodować odroczenie terminu wykonania decyzji /B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN 1996 r. str. 232 i Komentarz do KPA tychże Autorów str. 820/.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się m.in., że "trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu" /wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85 - ONSA 1986 Nr 1 poz. 12/. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał m.in., że "trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze".
Z kolei w wyroku z dnia 8 lutego 1985 r. I SA 1090/84 NSA wskazał, że "decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej".
Z poglądów doktryny, jak i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja Prezesa Głównego Urzędu Ceł, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji /Urzędu Celnego w L./ nie posiada cech niewykonalności. Jest ona wykonalna pod względem faktycznym i prawnym. Nie ma bowiem żadnych przeszkód faktycznych w jej wykonaniu, nie istnieją również żadne przeszkody prawne, które musiałyby być związane z jakimiś zakazami prawnymi.
W uzasadnieniu wyroku Sąd orzekający nie wskazał wyraźnie o jaki rodzaj niewykonalności chodzi - o niewykonalność faktyczną czy prawną. Natomiast poczynił zarzut; że kierując decyzję do Teresy S. i Andrzeja S. nie wskazano zasad odpowiedzialności każdego z nich za kwotę należności celnych, wymierzonych decyzją. Przepisy prawa celnego nie przewidują solidarnej odpowiedzialności dłużników celnych.
Sąd stwierdził także, że nie wiadomo w jaki sposób decyzja powinna być wykonana. Stanowiska tego nie można podzielić. Jeżeli decyzja administracyjna związana jest z zobowiązaniem do uiszczenia określonych należności /podatkowych, celnych itp./, to sposób jej wykonania wydaje się oczywisty - decyzje wykonuje się poprzez zapłacenie wskazanej kwoty. Nietrafny jest pogląd Sądu, że niezapłacenie cła jest niewykonalne. Uiszczenie cła chociażby przez jednego z adresatów decyzji, lub nawet kogokolwiek spowoduje, że decyzja zostanie wykonana. "Niewykonalność" decyzji, to niewykonalność istniejąca obiektywnie, niezależnie od stron. Tam gdzie chodzi o uiszczenie określonej kwoty pieniężnej, tam nie można mówić o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa.
Sąd Administracyjny wyrażając pogląd o niewykonalności zaskarżonej decyzji dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa.
Zaskarżona decyzja, jak to już wskazano, jest wykonalna. Nie ma żadnych przeszkód faktycznych ani prawnych do jej wykonania przez jednego z adresatów albo przez obydwu. Obaj adresaci decyzji dokonali obrotu towarowego z zagranicą i na nich ciąży obowiązek uiszczenia cła.
Obaj adresaci decyzji są podmiotami związanymi tym samym stosunkiem materialnoprawnym. Skierowanie decyzji do jednego z nich byłoby naruszeniem art. 48 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że osobę fizyczną uważa się za dokonującą obrotu z zagranicą towarami, którymi bezpośrednio włada podczas kontroli celnej, chyba że odpowiednimi dokumentami wykaże, że obrotu tymi towarami dokonuje inny podmiot, a drugi z tych przepisów stanowi, że cło wymierza się według stanu towaru i jego wartości celnej w dniu dokonania zgłoszenia celnego i według stawek w tym dniu obowiązujących. Byłoby również naruszeniem art. 3 Prawa celnego ustanawiającego zasadę równości podmiotów dokonujących obrotu towarowego z zagranica.
Nadto art. 62 Kpa stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej osoby /por. wyroki z dnia 16 marca 1998 r. I SA/Ka 1326/96, z dnia 17 lutego 1999 r. SA/Sz 46/98, z dnia 16 grudnia 1988 r. SA/Bk 471/98, z dnia 26 marca 1999 r. V SA 1886/98 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 1998 r. III RN 44/98 - OSNAPU 1999 nr 8 poz. 263/.
Przepisy prawa celnego nie zawierają norm nakładających na organy celne obowiązku wskazania, który z dwóch podmiotów i w jakiej wysokości ma uiścić należności celne. Z art. 2 pkt 6 Prawa celnego wynika, że za dokonującego obrotu towarowego z zagranicą, uważa się osobę fizyczną, prawną lub jednostkę nie posiadającą osobowości prawnej. Nie ma przeszkód, aby określony towar został sprowadzony przez dwie lub więcej osób. Przyjęcie koncepcji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powodowałoby, że decyzje o wymiarze cła byłyby niewykonalne.
Sąd Najwyższy zważył co następuje
Trafny jest zarzut rewizji nadzwyczajnej rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
W rozpoznawanej sprawie jest sporne; czy niewykonalna - w rozumieniu powyższego przepisu - jest decyzja o wymiarze cła od samochodu dopuszczonego do obrotu na polskim obszarze celnym i stanowiącego wspólną własność dwóch importerów, w której nie określono zasad odpowiedzialności współwłaścicieli z tego tytułu. Należy bowiem przyjąć, że w sytuacji, gdy dwa lub więcej podmiotów dokonuje obrotu towarowego z zagranicą częściami samochodowymi, które ze względu na regułę 2a Ogólnych Reguł Interpretacji Nomenklatury Scalonej, stanowią samochód w stanie rozmontowanym lub niezmontowanym, to są oni w dniu dokonywania odprawy celnej współwłaścicielami tego samochodu /por. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2000 r. I SA/Wr 199/98/.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu przepisu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa oznacza niewykonalność w znaczeniu faktycznym i niewykonalność w znaczeniu prawnym. Należy jednakże stwierdzić, że niewykonalność decyzji, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć węziej jako niewykonalność w znaczeniu faktycznym, bowiem niewykonalność prawna, a więc wydanie decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi prawnemu, jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej bądź też rażąco. naruszającym prawo, a więc mieszczącym się w przesłankach art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Zagadnienie to jest jednak pozbawione doniosłości dla rozpoznawanej sprawy, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, w jakim znaczeniu jest niewykonalna decyzja zobowiązująca do zapłaty cła wymierzonego dwóm osobom bez wskazania "zasad odpowiedzialności każdego z nich za kwotę należności celnych." Co więcej Sąd z rażącym naruszeniem przepisu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa nie wyjaśnia, na czym w istocie polega niewykonalność takiej decyzji i zadowala się stwierdzeniem, że "nie wiadomo w jaki sposób decyzja powinna być wykonana." Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd zdaje się nie dostrzegać różnicy między dopuszczalnością wydania decyzji o wymiarze cła od samochodu skierowanej do dwóch współwłaścicieli i charakterem odpowiedzialności z tego tytułu a zagadnieniem wykonalności takiej decyzji. Odnośnie tej ostatniej kwestii należy podzielić pogląd Ministra Sprawiedliwości, że decyzja administracyjna o wymiarze cła tak jak każda decyzja związana ze zobowiązaniem do uiszczenia określonych należności podlega wykonaniu przez zapłacenie kwoty określonej w decyzji. Z punktu widzenia przepisu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa decyzja wymierzająca cło od towaru sprowadzonego jednocześnie przez dwie osoby i skierowana do obu tych osób jest decyzją wykonalną w dniu jej wydania, bowiem nie ma żadnych nieprzezwyciężalnych faktycznych przeszkód w uiszczeniu cła przez te osoby.
Odnośnie zaś prawnej dopuszczalności wydania decyzji o wymiarze cła skierowanej do dwóch osób dokonujących obrotu towarowego z zagranicą należy wskazać, że w niniejszej sprawie jest niesporne, że przedmiotem obrotu towarowego był samochód w stanie rozmontowanym, a obaj importerzy części stanowiących w istocie samochód byli osobami dokonującymi obrotu tym towarem z zagranica. Organy celne były w tej sytuacji obowiązane do wydania jednej decyzji o wymiarze cła od towaru sprowadzonego przez dwie osoby, natomiast nie są, obowiązane do ustalania charakteru praw, jakie służą importerom w odniesieniu do sprowadzonego towaru.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.