Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr 44 z dnia lipca 1999 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa - po rozpatrzeniu odwołania Ryszarda P. od decyzji Szefa Biura Ochrony Rządu Nr 64 z dnia 24 maja 1999 r. odmawiającej wypłacenia równoważnika remontowo-konserwacyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organy obu instancji decyzje odmowne uzasadniły treścią przepisu art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./, w myśl którego żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje równoważnik mieszkaniowy w przypadku skorzystania z pomocy na budownictwo mieszkaniowe.
Organ ustalił, że Ryszard P. uzyskał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniom z funduszu MSW i stwierdził, że zarówno strona jak i organ posługują się nieprawidłowo określeniem świadczenia "równoważnik remontowo-konserwacyjny", gdyż zarówno z treści decyzji jak i pism strony wynika, że chodzi o równoważnik mieszkaniowy, a nic ekwiwalent konserwacyjny, którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych.
Podnoszona w odwołaniu niezgodność art. 39 ust. 2 ustawy z Konstytucją nie mogła być przez organ uwzględniona, bowiem w postępowaniu odwoławczym organ nie jest upoważniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją. Jeżeli przepis nie utracił mocy, jego stosowanie należy do obowiązków organu.
W skardze na powyższą decyzję ostateczną Ryszard P. domagał się uchylenia obu decyzji bądź rozważenia możliwości zwrócenia się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 39 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z przepisami art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niekonstytycyjność przepisu art. 39 ust. 2 ustawy polega na tym, iż w poprzednim stanie prawnym, tj. pod rządami przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych i przepisów wykonawczych, skorzystanie z pomocy finansowej na budownictwu nie pozbawiało żołnierza /osoby uprawnionej/ do corocznego ekwiwalentu za remont zajmowanego lokalu. Przepis art. 39 ust. 2 pozbawia równoważnika osoby, które skorzystały z ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2. Pierwotne brzmienie przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. dawało podstawę do przyjęcia, że pomoc finansowa przyznana na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stanowiła ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 106 poz. 678/ nadała nowe brzmienie temu przepisowi i nie usunęła znaku równości pomiędzy pomocą finansową, a ekwiwalentem pieniężnym w zamiar za rezygnację z kwatery.
Zdaniem skarżącego nabył on roszczenie o wypłatę uzupełniającego ekwiwalentu. Do czasu wypłaty tego ekwiwalentu nie powinien być mu odebrany dodatek mieszkaniowy jako prawo nabyte. Pomoc finansową otrzymał w 1992 r. w wysokości 1994 zł i nadal pobierał równoważnik remontowo-konserwacyjny, wstrzymany po wejściu w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. Ustawa ta zniosła instytucję pomocy i możliwość zwrotu uzyskanej pomocy przewidzianą w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. Niemożność zwrotu pomocy stanowi pułapkę i rodzi wiele negatywnych konsekwencji np. uniemożliwia ubieganie się o przydział kwatery.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2001 r. I SA. 2316/01 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu nr 64 z dnia 24 maja 1999 r.
W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja ostateczna jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Szefa Biura Ochrony Rządu nr 64 z dnia 24 maja 1999 r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Sąd uznał, iż jest właściwy w niniejszej sprawie, gdyż sprawa przyznania równoważnika mieszkaniowego żołnierzowi zawodowemu jest indywidualną sprawą administracyjną /z zakresu administracji publicznej/. Kwestię tę rozstrzygnął - wobec istniejących w orzecznictwie sądowym rozbieżności - Sąd Najwyższy w wyroku III RN 68/00 z dnia 9 lutego 2001 r.
Oceniając legalność decyzji Sąd stwierdził, że organy dokonały błędnej wykładni prawa materialnego oraz wydały decyzje naruszając w sposób istotny przepisy prawa procesowego. Przepisy ustawy z o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych przyznają prawo do równoważnika mieszkaniowego osobom uprawnionym niezależnie od rodzaju zajmowanego lokalu /art. 39 ust. 1/. Z uprawnienia tego zostały wyłączone osoby, które skorzystały z ekwiwalentu pieniężnego /pomocy finansowej/, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, albo nabyły zajmowaną kwaterę w trybie art. 58.
Z akt sprawy wynika, że Ryszard P., który decyzją (...) z dnia 5 grudnia 1995 r. otrzymał pomoc finansową bezzwrotną w postaci dodatkowej ulgi, wystąpił o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego dochodząc należnego - jego zdaniem -świadczenia przypadającego na syna z pierwszego małżeństwa. Wobec odmowy wypłacenia świadczenia, z uwagi na cywilnoprawny charakter tego świadczenia pod rządami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r., skarżący wytoczył powództwo cywilne przed Sądem Rejonowym dla W.-M. Rozpoznając wniosek Ryszarda P. z dnia 30 kwietnia 1999 r. o wypłatę równoważnika organ winien uwzględnić treść art. 88 ust. 2 ustawy, który pozwalał żołnierzom zawodowym pobierającym równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych /Dz.U. 1992 nr 5 poz. 19 ze zm./ zachować prawo do jego otrzymywania do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 1 i 2. Jeżeli więc skarżący w drodze procesu cywilnego dochodził świadczenia w postaci ekwiwalentu /a więc przewidzianego w art. 88 ust. 2 ustawy/, to do czasu zakończenia postępowania sądowego organ -zdaniem Sądu - nie powinien w tej sprawie wydawać decyzji. Dopiero bowiem wynik procesu cywilnego rozstrzygnie, czy skarżący skorzystał z pomocy finansowej w rozumieniu art. 39 ust. 2 ustawy i w związku z tym nie należy mu się równoważnik mieszkaniowy. Kwestia ta dla sprawy przyznania równoważnika ma znaczenie prejudycjalne. co obligowało organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa do czasu zakończenia procesu przed sądem powszechnym z powództwa skarżącego. Wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę równoważnika stanowiło naruszenie norm procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, organy dopuściły się również innego naruszenia norm procesowych. Skarżący składając wniosek z dnia 30 kwietnia 1999 r. dochodzono świadczenie określił mianem równoważnika remontowo-konserwacyjnego, chociaż v uzasadnieniu wniosku nazwał to świadczenie równoważnikiem mieszkaniowy n z powołaniem się na przepis art. 39 ust. 2 ustawy, stanowiącym podstawę jego odmowy.
Przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych przewidują zarówno ekwiwalent konserwacyjny /art. 35 ust. 2/, jak i równoważnik mieszkaniowy /art. 39 ust. 1/, które są odmiennymi świadczeniami, a zasady i tryb przyznawania i wypłacania reguluje rozporządzenie MON z dnia 19 marca 1996 r. w sprawie ekwiwalentu konserwacyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego. przysługujących osobom uprawnionym do osobnych kwater stałych i najemcom lokali mieszkalnych /Dz.U. nr 37 poz. 165 ze zm./. Wydając decyzję w tej sprawie organ pierwszej instancji odmówił wypłaty równoważnika remontowo-konserwacyjnego, chociaż w uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 39 ust. 2 ustawy, który odnosi się do równoważnik mieszkaniowego. Tego błędu nie skorygował organ odwoławczy. Organ utrzymując w moi wadliwą decyzję, chociaż w uzasadnieniu wskazał na tę nieprawidłowość, jednakże niewłaściwie ocenił istniejącą sprzeczność rozstrzygnięcia uzasadnieniem.
W zaistniałej sytuacji rozstrzygnięcia organów dotyczące nieistniejącego obecnie równoważnika remontowo-konserwacyjnego nie odpowiadają obowiązującej regulacji materialnoprawnej, a ponadto istnieje wyrazu sprzeczność osnowy decyzji i ich uzasadnień, w których organy powołują wyjaśniają podstawę prawną wyłączającą możliwość przyznania równoważnik mieszkaniowego. Wobec błędnego określenia dochodzonego świadczenia organy stosując art. 7 i art. 9 Kpa winny wyjaśnić stronie stan prawny i odebrać oświadczenie co do rodzaju dochodzonego świadczenia, z uwzględnieniem iż na rozprawie skarżąc oświadczył, że chodziło mu o uzyskanie równoważnika mieszkaniowego.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższy wyrok rewizja nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 87 ust. 2 w związku z art. 39 ust. 2 i art. 88 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane przez Sąd sprzeczności pomiędzy osnową a uzasadnieniem decyzji dawały Sądowi podstawę do ich uchylenia na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 Kpa. Uzasadnienie wyroku jest jednak wadliwe. Sąd dokonał w nim niewłaściwej wykładni art. 87 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy, błędnie zalecając uwzględnić w toku ponownego rozpoznania sprawy przepis art. 88 ust. 2 ustawy oraz stwierdzając bezpodstawnie, że ma on zastosowanie w stosunku do skarżącego. W wyniku powyższego, nietrafnie Sąd zalecił organom orzekającym zawieszenie postępowania administracyjnego w toku ponownego rozpoznania sprawy, do czasu zakończenia procesu cywilnego o roszczenie Ryszarda P., oparte na przepisie art. 87 ust. 2 ustawy.
Przepis art. 87 ust. 2 stanowi, że osobie, która otrzymała pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów i zajmuje lokal spółdzielczy o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej minimalnej normy, wypłaca się ekwiwalent pieniężny w wysokości odpowiadającej różnicy między zajmowaną powierzchnią użytkową, a powierzchnią przysługującą według zasad określonych w art. 47 ust. 1-5. Świadczenie z tego przepisu jest dodatkowym świadczeniem przeznaczonym dla osób, które otrzymały już ekwiwalent pieniężny za rezygnację z kwatery w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy. W ocenie wnoszącego rewizję nadzwyczajną, jest ono powiązane z roszczeniem wypływającym z prawa do kwatery /art. 24 ust. 1 i 2 ustawy/ tylko w granicach ściśle określonych w tym przepisie, a więc w granicach ograniczonych do zasad i stawek jego przyznania i rozliczenia. Niezrealizowanie tego świadczenia nie jest równoznaczne z nieskorzystaniem z ekwiwalentu, o którym mowa w art. 39 ust. 2 ustawy. Przepis ten wyłącza z uprawnień do równoważnika mieszkaniowego osoby, które skorzystały z ekwiwalentu pieniężnego /pomocy finansowej/, o którym mowa w art. 24 ust. l i 2 ustawy albo nabyły zajmowaną kwaterę w trybie art. 58 ustawy. Ryszard P. otrzymał na podstawie decyzji z dnia 5 grudnia 1991 r. pomoc finansową na uzyskanie mieszkania spółdzielczego, która stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy jest równoznaczna z otrzymaniem ekwiwalentu za rezygnację z kwatery. Uzyskanie tej pomocy dało mu uprawnienie z art. 87 ust. 2 ustawy.
Zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma zastosowania w stosunku do Ryszarda P. przepis art. 88 ust. 2 ustawy. Z przepisu tego wynika, że żołnierz zawodowy, który w dniu wejścia w życie ustawy, pobierał równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 27 ust. l ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, zachowuje prawo do jego otrzymania do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 1 lub 2 obowiązującej obecnie ustawy. Równoważnik pieniężny uregulowany w art. 27 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych przysługiwał żołnierzowi zawodowemu, który posiadał członków rodziny określonych w art. 9 ust. 3 tej ustawy, w razie niemożności przydzielenia mu osobnej kwatery stałej w miejscowości pobliskiej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadali lokalu mieszkalnego w tej miejscowości. Ryszard P. otrzymał dla siebie i żony w miejscu pełnienia służby w dniu 18 października 1991 r. przydział mieszkania spółdzielczego, w którym został zameldowany, jak to wynika z akt administracyjnych, w dniu 21 listopada 1991 r. Z datą tą utracił uprawnienie z art. 27 ust. l wyżej wymienionej ustawy. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że do 1995 r. włącznie Ryszard P. pobierał równoważnik na remont mieszkania na podstawie uchwały nr 11/77 Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 1977 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokali mieszkalnych zajmowanych przez osoby uprawnione do osobnych kwater stałych /Dz. Roz. MON Nr 2 poz. 8/. Nie ma natomiast dowodu wypłacania Ryszardowi P. równoważnika pieniężnego.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził pogląd, że w tym stanie faktycznym i prawnym orzeczenie sądu powszechnego rozstrzygające roszczenie Ryszarda P. oparte na przepisie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie może mieć żadnego wpływu na sposób załatwienia wniosku Ryszarda P. o wypłacenie mu równoważnika mieszkaniowego uregulowanego w art. 39 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy. Nie ma zatem podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 97 par. pkt 4 Kpa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Przedmiotem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego jest sprawa przyznania skarżącemu równoważnika mieszkaniowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nie zaś sprawa przyznania równoważnika remontowo-konserwacyjnego przewidzianego w art. 35 ust. 2 tej ustawy.
Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy osobom uprawnionym, niezależnie od rodzaju zajmowanego lokalu mieszkalnego, przysługuje równoważnik mieszkaniowy. Równoważnik ten nie przysługuje osobom, które skorzystały z ekwiwalentu pieniężnego /pomocy finansowej/, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2. albo nabyły zajmowaną kwaterę w trybie art. 58 /art. 39 ust. 2/.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że skarżącemu decyzją nr 35/91 Dowództwa (...) Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 5 grudnia 1991 r. została przyznana "dodatkowa ulga w formie pomocy finansowej bezzwrotnej", przewidziana w art. 28 ustawy z 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Przepis ten stanowił, że osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej przysługuje pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, z wyjątkiem nabycia lokalu /domu/ od Państwa. Problemem spornym jest to, czy przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy z 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych oznacza, że skarżący skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP, co uzasadniałoby odmowę przyznania mu równoważnika pieniężnego przewidzianego w art. 39 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy, ze względu na wyraźne i nie budzące wątpliwości brzmienie art. 39 ust. 2 tej ustawy. Kwestia ta została jednoznacznie rozstrzygnięta przepisem art. 87 ust. 1 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, że pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów oraz nabycie lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia na zasadach określonych w art. 58 i art. 86 jest ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro zatem skarżącemu została przyznana pomoc finansowa na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to uwzględniając treść normy zawartej w przejściowym przepisie art. 87 ust. 1 ustawy należy stwierdzić, iż przyznanie tej pomocy jest równoznaczne z przyznaniem ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy, co z kolei oznacza, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny przewidziany w art. 39 ust. 1 tej ustawy.
Trafny jest pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że do skarżącego nie ma zastosowania przepis art. 88 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że "żołnierze zawodowi, którzy w dniu wejścia ustawy w życie pobierają równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy powołanej w art. 93 ust. 1, zachowują prawo do jego otrzymywania do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 1 lub 2." Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zachowanie przez żołnierza zawodowego prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, do czasu zrealizowania prawa do kwatery w formie przewidzianej w art. 24 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP jest uwarunkowane pobieraniem tego równoważnika w dniu wejścia w życie tej ustawy, a zatem w dniu 1 stycznia 1996 r. Z akt sprawy nie wynika, że skarżący pobierał w tym dniu powyższy równoważnik pieniężny lub przed tą datą taki równoważnik został mu przyznany decyzja administracyjną na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów albo toczyło się w tej sprawie stosowne postępowanie administracyjne. Z akt administracyjnych wynika jedynie, że skarżący w latach 1992-1995 wielokrotnie domagał się przyznania równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego, który nie jest równoważnikiem pieniężnym w rozumieniu art. 27 ustawy, który przysługiwał w razie niemożności przydzielenia żołnierzowi zawodowemu osobnej kwatery stałej w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadali lokalu mieszkalnego w tej miejscowości.
Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.