Uzasadnienie
Wojewoda B. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 maja 1998 r. (...), podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o samorządzie terytorialnym/, stwierdził nieważność par. 5 uchwały Nr XXXII/177/98 Rady Gminy w B. z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego B., z tej przyczyny, że przy ustalaniu treści par. 5 powyższej uchwały Rady Gminy w B. naruszony został przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ powoływanej nadal jako: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym/, przewidujący obowiązek uzgodnienia projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, pomimo że już wcześniej Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 29 grudnia 1997 r. (...) wskazał na konieczność pozostawienia obszarów oznaczonych w planie symbolami 6.50 UT oraz 6.51 RP jako wolnych od zabudowy /opinia ta nie została uwzględniona w projekcie planu/. W tej sytuacji konieczne było stwierdzenie nieważności par. 5 wymienionej wyżej uchwały Rady Gminy w B., ponieważ każde naruszenie procedury planowania określonej przepisem art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały gminy w całości lub w części /art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. W wyniku skargi Gminy Białowieża, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 października 1998 r. /SA/Bk 931/98/ uchylił powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody B. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że skoro w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o obowiązku uzgadniania projektu planu z "organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych", to oznacza to, iż w danym wypadku chodzi o kompetencje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynikające z art. 11 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 1 i art. 5 pkt 12 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o ochronie dóbr kultury/.
Wedle interpretacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przepisów tych wynika, że obowiązek uzgadniania projektów planów zagospodarowania przestrzennego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, który działa w imieniu wojewody, dotyczy jedynie ochrony krajobrazu kulturowego w formie ustanowionych stref ochrony konserwatorskiej, rezerwatów i parków kulturowych. Za taką interpretacją przemawia - w opinii Sądu - także i to: "iż brak uzgodnienia nie podlega zaskarżeniu". Tymczasem, w przedmiotowej sprawie jest poza sporem, że teren objęty uchwałą o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego jedynie graniczy ze strefą ochrony konserwatorskiej, a więc znajduje się poza jej granicami i z tej przyczyny brak jest podstaw do uznania, że istniał w tym wypadku obowiązek dokonania uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Natomiast stanowisko organu nadzorczego, wedle którego obowiązek uzgadniania dotyczy całego terenu, niezależnie od tego, czy jest on objęty granicami ochrony konserwatorskiej, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił w tym kontekście uwagę na to, że: "Sam organ, mimo braku uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla całego projektu uchwały, co wynika z pisma skierowanego do Wójta Gminy z 29.12.1997 r., jedynie co do części tej uchwały /par. 5/ stwierdził nieważność, mimo że zgodnie z prezentowanym przez siebie stanowiskiem, winien stwierdzić nieważność całej uchwały".
Prokurator Generalny pismem z dnia 7 czerwca 1999 r. (...) wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 28 października 1998 r. /SA/Bk 931/98/, zarzucając mu rażące naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o NSA/ w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury, a w konsekwencji wniósł na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 oraz art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności także wymagania dotyczące dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury poprzez ustalenie zakazu zabudowy, także wtedy, gdy przemawia za tym potrzeba ochrony środowiska kulturowego. Obowiązek prawny dokonywania w tym zakresie uzgodnień wynika natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury. Przy czym, w opinii rewizji nadzwyczajnej, z analizy przepisów art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury wynika, że obowiązek uzgadniania treści planów zagospodarowania przestrzennego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków istnieje nie tylko w sytuacji, gdy w grę wchodzi tzw. strefa ochrony konserwatorskiej, lecz ma stanowić gwarancję realizacji ogółu zasad i celów ochrony dóbr kultury określonych w art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury.
Tymczasem, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując wykładni art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 11 ustawy o ochronie dóbr kultury, nie wziął pod uwagę treści pozostałych przepisów obu wymienionych ustaw, a także i tego, że określona w tym wypadku procedura uzgodnień dotyczy trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako źródła powszechnie obowiązującego źródła prawa /prawa miejscowego/.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.
Zgodnie z określoną w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm. - powołanej nadal jako ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym/ procedurą, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarząd gminy obowiązany jest podjąć w prawem ustalonym porządku określone czynności mające na celu sporządzenie projektu takiego planu, w tym między innymi powinien on: naprzód "zawiadomić na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu" /art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, a następnie powinien dokonać uzgodnienia projektu planu z tymi "organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów szczególnych" /art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. W celu zapewnienia realizacji zadań z zakresu dbałości o dobra kultury oraz o ochronę zabytków, które powinny być uwzględniane w zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego /art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ powoływanej nadal jako ustawa o ochronie dóbr kultury/, wprowadzony został ustawowy obowiązek uzgadniania w tym zakresie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków /art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury/. W sensie przedmiotowym obowiązek ten obejmuje nie tylko wymienione /zresztą jedynie przykładowo/ w art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury obiekty rzeczowe, które mogą być poddane tej ochronie /art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury rozpoczyna się następującymi słowami: "Pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności:", po czym w dwunastu punktach dokonano wyliczenia różnych obiektów chronionych, w tym w pkt 12 wymieniono: "krajobraz kulturowy w formie ustanawianych stref ochrony konserwatorskiej, rezerwatów i parków kulturowych"/. Bowiem ochrona dóbr kultury wymaga również stosownej przestrzennej koordynacji realizacji różnych celów i zadań, a więc także właściwego zagospodarowania przestrzeni sąsiadujących z obiektami lub terenami, które stanowią przedmiot ochrony jako dobra kultury - taki jest w istocie cel planowania przestrzennego /w szczególności art. 1 ust. 2 "pkt 1 i pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury stanowi oraz pkt 4 - wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury/.
W tej sytuacji słuszny okazał się podniesiony w rewizji nadzwyczajnej zarzut rażącego naruszenia prawa, wobec błędnego przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, że obowiązek uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa jest w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odnieść należy wyłącznie do tego obszaru, który objęty jest granicami "ustanowionych stref ochrony konserwatorskiej, rezerwatów i parków kulturowych" /art. 5 pkt 12 ustawy o ochronie dóbr kultury/.
Natomiast w związku z wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opinią, że skoro w przedmiotowej sprawie wojewoda - jako organ nadzoru - zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wobec nie dokonania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków projektu zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego B., przed podjęciem stosownej uchwały w sprawie przyjęcia tego planu przez Radę Gminy w B., to w tej sytuacji powinien konsekwentnie stwierdzić nieważność całej uchwały, a nie - jak to uczynił - jedynie nieważność par. 5 tej uchwały, należy dodatkowo stwierdzić, co następuje: po pierwsze - jest poza sporem, że w toku postępowania w niniejszej sprawie ustalono, iż właściwy Wojewódzki Konserwator Zabytków został poinformowany o fakcie przystąpieniem do prac nad sporządzeniem projektu zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego B. /art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/ i pismem z dnia 29 grudnia 1997 r., skierowanym do Wójta Gminy, wskazał on na konieczność pozostawienia "jako wolnych od zabudowy" obszarów oznaczonych w planie symbolami 50 UT oraz 6.51 RP; po drugie - następnie jednak, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury, Zarząd Gminy nie dokonał uzgodnienia projektu sporządzonego planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, uniemożliwiając mu tym samym zgłoszenia stosownych zastrzeżeń do ustaleń projektu; po trzecie - dopiero ex post, tzn. po zapoznaniu się z treścią uchwały Rady Gminy B. o zmianie przedmiotowego planu, Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że par. 5 tej uchwały narusza wymagania w zakresie ochrony zabytków, o czym poinformował Wojewodę B.; po czwarte - w tej sytuacji, Wojewoda B. stwierdził nieważność podjętej uchwały tylko "w tej części" w jakiej zaniechanie obowiązku uzgodnienia projektu zmiany planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków sprawiło, że postanowienia tej uchwały /w danym wypadku dotyczyło to tylko par. 5 uchwały/ okazały się niezgodne z wymaganiami ochrony dóbr kultury /art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm. w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy "w części" w wypadku naruszenia wymagań proceduralnych dotyczących trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określone zostały w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ oraz art. 393[15] Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.