Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 22 września 2000 r., I SA/Lu 1172/99, wydanego w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "H." Spółka z o.o. w E. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 3 września 1999 r. w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. Zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 247 par. 1 pkt 2 oraz art. 247 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ i na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia 3 września 1999 r. Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w B.-P. z dnia 27 kwietnia 1999 r., o uznaniu zgłoszenia celnego za nieprawidłowe i zarządzającą zwrot towaru za granicę. Podstawę podjęcia tych decyzji stanowiło ustalenie, że importer nie dostarczył dokumentów do nadania przeznaczenia celnego towarowi /węgiel kamienny/, który był składowany czasowo, przez co naruszył art. 48 par. 1 pkt 2 oraz art. 53 par. 1 i art. 59 par. 1 i 2 Kodeksu celnego. Towar został sprowadzony z Federacji Rosyjskiej przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "H." Spółka z o.o. w E. W ocenie organów celnych sprowadzony z zagranicy węgiel nie odpowiadał deklarowanym parametrom, co stanowiło podstawę zastosowania odmiennej jego klasyfikacji. Zamiast deklarowanego węgla bitumicznego, koksowego był to węgiel kamienny, na przywóz którego wymagane było zezwolenie Ministra Gospodarki, a tego importer nie dostarczył.
Decyzja Prezesa Głównego Urzędu Ceł została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, z zarzutem naruszenia wymienionych przepisów Kodeksu celnego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi importer podniósł, że towarem zgłoszonym do odprawy celnej był węgiel oznaczony kodem PCN 2701 12 100, nie należący do grupy węgli energetycznych. Zatem jego wprowadzenie na polski obszar celny nie wymagało pozwolenia Ministra Gospodarki. Następnie, uzupełniając skargę, pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny /Dz.U. nr 157 poz. 1027/ oraz wydana na podstawie tych przepisów decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. w sprawie ustanowienia kontyngentów ilościowych na przywóz na polski obszar celny węgla kamiennego pochodzącego z Federacji Rosyjskiej /M.P. nr 3 poz. 14/ są niezgodne z art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 2 Konstytucji. Sąd powinien więc odmówić ich zastosowania.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając argumenty skarżącej zawarte w piśmie uzupełniającym, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Głównego Urzędu Ceł oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w B.-P. Bezsporne według NSA jest, iż organ pierwszej instancji uzależnił nadanie przeznaczenia celnego /objęcia towaru procedurą celną/ towaru określonego w zgłoszeniu celnym od przedstawienia przez stronę pozwolenia wynikającego z decyzji Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. ustanawiającego kontyngent ilościowy na przywóz na polski obszar celny węgla kamiennego pochodzącego z Federacji Rosyjskiej. Charakterem prawnym decyzji Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r., NSA zajmował się w postanowieniu z dnia 17 grudnia 1999 r., V SA 2387/99, wyrażając pogląd, że decyzja ta jest aktem normatywnym, nie podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, skierowanym do nieokreślonej liczby ogólnie oznaczonych podmiotów.
Skład orzekający podzielił ten pogląd. Stwierdził, że Konstytucja RP w art. 8 ust. 1 stanowi, iż jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a art. 8 ust. 2 dopuszcza możliwość jej bezpośredniego stosowania. NSA uznał, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. w sprawie ustanowienia kontyngentów ilościowych na przywóz na polski obszar celny węgla kamiennego pochodzącego z Federacji Rosyjskiej nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji i nie może być podstawą prawną decyzji dotyczących obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że mogą odmówić zastosowania aktu niższego rzędu jeżeli jest on sprzeczny z Konstytucją lub ustawą. Mogą również odmówić stosowania aktu, który nie jest konstytucyjnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu, decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. nie mogła stanowić podstawy prawnej decyzji. Decyzje organów celnych obu instancji zostały więc wydane bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości zaskarżony wyrok rażąco narusza powołane w rewizji nadzwyczajnej przepisy. Wbrew twierdzeniom NSA, decyzja Dyrektora Urzędu Celnego w B.-P. z dnia 27 kwietnia 1999 r. nie jest pozbawiona podstawy prawnej. Podstawę tę stanowiły bowiem art. 53 par. 1 i art. 48 par. 1 pkt 2 Kodeksu celnego. Stwierdzając nieważność decyzji, NSA rażąco naruszył też art. 247 par. 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. W sprawie bezspornym jest, że skarżąca Spółka sprowadziła z obszaru Federacji Rosyjskiej węgiel kamienny, który został dostarczony do Urzędu Celnego w B.-P., a importer przedstawił administracji celnej skróconą deklarację celną, co uprawniało do czasowego składowania tego towaru w celu nadania mu przeznaczenia celnego w terminie określonym w art. 48 par. 1 pkt 2 Kodeksu celnego. W ocenie Dyrektora Urzędu Celnego w B.-P. dopuszczenie sprowadzonego z zagranicy węgla do obrotu na polskim obszarze celnym wymagało przedłożenia przez importera zezwolenia Ministra Gospodarki na jego przywóz z Federacji Rosyjskiej w ramach ustanowionego kontyngentu ilościowego. Kontyngenty dotyczące węgla oznaczonego dwoma kodami PCN wprowadzone zostały decyzją Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r., co było podyktowane ochroną polskiego rynku. Podstawę prawną decyzji Ministra Gospodarki stanowiły art. 23 ust. 1-5 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o administrowaniu obrotem z zagranicą towarami i usługami oraz o obrocie specjalnym /Dz.U. nr 157 poz. 1026/. Pierwsza z tych ustaw określiła w art. 9 środki ochronne, jakie mogą być podejmowane przez Ministra Gospodarki w celu ochrony polskiego rynku. Jednym z tych środków jest ustanowienie w drodze decyzji kontyngentów ilościowych na przywóz do Polski towarów /m.in. węgla energetycznego oznaczonego dwoma kodami PCN/. Ustanowienie kontyngentów nakłada na importera obowiązek uzyskania zezwolenia Ministra Gospodarki na przywóz określonej ilości tego węgla. Wbrew stanowisku NSA, przepisy upoważniają Ministra Gospodarki do ustanowienia decyzją ostatecznego środka ochronnego /w tym kontyngentu/, jeżeli w toku postępowania ochronnego stwierdzi, że przywóz towaru na polski obszar celny jest nadmierny.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, orzekając, iż decyzja Ministra Gospodarki nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, NSA wkroczył w istocie w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmując, że problem ten został rozstrzygnięty przez inny skład orzekający /postanowienie z dnia 17 grudnia 1999 r., V SA 2387/99/ NSA rażąco naruszył art. 247 par. 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kognicji do badania konstytucyjności aktów normatywnych organów centralnych, co wynika z art. 16 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o NSA /postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2000 r., Ts 29/00/. Zaskarżony wyrok nie uwzględnia też uchwały NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 12/00, a nadto odbiega od innych orzeczeń wydanych w sprawach ze skarg tej samej Spółki, dotyczących tego samego przedmiotu /np. wyrok z dnia 18 stycznia 2001 r., SA/Bk 1393/99 i wyrok z dnia 5 października 1999 r., V SA 1115/99/.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja organu drugiej instancji rażąco narusza art. 247 par. 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej /w związku z art. 262 Kodeksu celnego/, zgodnie z którym organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, jeżeli została wydana bez podstawy prawnej. Według art. 48 par. 1 Kodeksu celnego każdy jest zobowiązany do dostarczenia organowi celnemu dokumentów niezbędnych do nadania przeznaczenia celnego towarom. Jeżeli umowy międzynarodowe lub przepisy odrębne uzależniają posiadanie, obrót lub rozpowszechnianie towarów od spełnienia określonych wymogów, to przywóz lub wywóz tych towarów może być dokonany pod warunkiem ich spełnienia. W wypadku niespełnienia tych wymogów organ celny cofa towar za granicę lub na polski obszar celny, chyba że umowy międzynarodowe lub przepisy odrębne przewidują jego przepadek albo inny sposób postępowania /art. 59 par. 1 Kodeksu celnego/. Organ celny uznał, że dokumentem niezbędnym do nadania przeznaczenia celnego towarowi sprowadzonemu z zagranicy przez skarżącą Spółkę było między innymi pozwolenie Ministra Gospodarki.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny może być ustanowiony ostateczny środek ochronny polegający na ustanowieniu kontyngentu. Środek ten może być ustanowiony, jeżeli w toku postępowania ochronnego Minister Gospodarki stwierdzi, że przywóz towaru na polski obszar celny jest nadmierny /art. 23 ust. 1 tej ustawy/. Ostateczny środek ochronny stosuje się do towaru dopuszczonego do obrotu na polskim obszarze celnym od dnia wejścia w życie decyzji o jego ustanowieniu. Decyzja taka powinna w szczególności określać: 1/ kod taryfy celnej i nazwę towaru podlegającego ostatecznemu środkowi ochronnemu, 2/ rodzaj ustanowionego środka ochronnego, 3/ okres stosowania środka ochronnego, 4/ sposób, warunki i zakres stosowania ustanowionego środka ochronnego /art. 23 ust. 2 i 3 tej ustawy/.
Na podstawie tych przepisów /oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o administrowaniu obrotem z zagranicą towarami i usługami/ Minister Gospodarki wydał decyzję z dnia 7 stycznia 1999 r. w sprawie ustanowienia kontyngentów ilościowych na przywóz na polski obszar celny węgla kamiennego pochodzącego z Federacji Rosyjskiej, w której ustanowił roczne kontyngenty ilościowe do dnia 31 grudnia 2001 r. na przywóz na polski obszar celny towarów określonych kodami PCN 2701 12 90 0 i 2701 19 00 0, pochodzących z Federacji Rosyjskiej, w wysokości określonej w załączniku do niej oraz stwierdził, że rozdysponowanie kontyngentów nastąpi według kolejności złożenia kompletnych wniosków, a maksymalna wielkość przywozu, na jaką udzielane będzie pozwolenie, wyniesie 2 500 ton. Uznanie przez NSA, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. jest aktem normatywnym /źródłem prawa/, ustanowionym w sprzecznie z Konstytucją /a więc decyzja jest aktem, którego zastosowania sąd odmawia/ stało się przesłanką stwierdzenia, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej.
Pogląd ten jest nieprawidłowy i prowadzi do pośredniego naruszenia art. 247 par. 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej /w związku z art. 262 Kodeksu celnego/ wskazanego jako podstawa rewizji nadzwyczajnej, choć z innych przyczyn niż wywiedzione w jej uzasadnieniu. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia opiera się bowiem na błędnym założeniu, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. jest aktem normatywnym /źródłem prawa/. Takie stanowisko było prezentowane początkowo w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. wyrok NSA z dnia 22 września 2000 r., I SA/Lu 1172/99 - Prawo Gospodarcze 2001 r. nr 6 poz. 33, choć inaczej wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., V SA 1115/99 - ONSA 2000 Nr 4 poz. 151/. Jednak w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 12/00 /ONSA 2001 Nr 2 poz. 57; OSP 2001 z. 11 poz. 156 z glosą J. Borkowskiego; Palestra 2001 nr 11-12 str. 244 z glosą C. Maracha/ przedstawiono odmienną wykładnię, którą Sąd Najwyższy podziela. Stwierdzono w niej, że skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Gospodarki w przedmiocie wprowadzenia środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej, przewidzianego w ustawie z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny /Dz.U. nr 157 poz. 1027/, jest dopuszczalna w świetle art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Przesłanką tego stwierdzenia było uznanie, że decyzja Ministra Gospodarki /o identycznym charakterze prawnym jak w rozpoznawanej sprawie/ jako wydana na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny jest aktem administracyjnym. Ustanowienie środka ochronnego odnosi się bowiem do konkretnej sytuacji /sprawy/ i jest efektem procesu stosowania prawa, świadczy o tym przede wszystkim fakt, że stanowi ono wynik postępowania ochronnego.
Do tego postępowania, zgodnie z art. 1 ust. 4 tej ustawy, stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej. Możliwe jest też ustalenie kręgu adresatów decyzji. Pokrywa się on z grupą podmiotów określonych jako strony zainteresowane w art. 4 pkt 7 ustawy o ochronie. Zgodnie z tym przepisem stanowią go władze kraju eksportu, krajowych producentów danego towaru lub towaru bezpośrednio konkurencyjnego, a także inne krajowe i zagraniczne osoby fizyczne i prawne, które w czasie postępowania wykażą swój bezpośredni interes prawny i materialny w badanej sprawie. W postępowaniu ochronnym więc, inaczej niż w art. 28 Kpa, zdefiniowano pojęcie strony. Również odmiennie niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym uregulowano zagadnienie dotyczące podawania do publicznej wiadomości aktów wydawanych w postępowaniu ochronnym, przewidując ich ogłaszanie w Monitorze Polskim /art. 3 ustawy o ochronie/. Za uznaniem decyzji o ustanowieniu środka ochronnego za akt administracyjny, a nie normatywny, przemawia także to, że zawiera ona "instrumentarium terminologiczne" właściwe dla postępowania administracyjnego, dotyczące jego zakończenia formalnego lub merytorycznego /rozstrzygnięcia/, jak również późniejszej weryfikacji rozstrzygnięcia /zmiany, wygaśnięcia lub uchylenia decyzji/.
W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA podkreślono słusznie, że ustawa z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny weszła w życie dnia 1 stycznia 1998 r. Zarówno jej uchwalenie, jak i wejście w życie nastąpiło pod rządami Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja w rozdziale III wprowadziła zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego /art. 87 i 92/. Ponadto Konstytucja wyraźnie mocą art. 93 ust. 2 wyklucza możliwość wydawania na podstawie aktów wewnętrznych /zarządzeń/, decyzji kształtujących pozycję prawną podmiotów niepodporządkowanych organowi wydającemu akt. Z tego względu przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie jest faktycznie zarządzeniem Ministra Gospodarki, oznaczałoby, że wszelkie decyzje administracyjne wydane na jej podstawie są wydane bez podstawy prawnej. Zarządzenie Ministra, które weszło w życie w okresie obowiązywania nowej Konstytucji, nie może mieć powszechnie obowiązującego charakteru, nawet gdyby realizowało wytyczne ustawowe. W zamkniętym systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie można uznać decyzji Ministra za akt normatywny, którego mocą można byłoby kształtować pozycję prawną niepodporządkowanych mu podmiotów. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że mimo uchwalenia ustawy brak jest legalnych możliwości uruchomienia instrumentów prawnych chroniących krajowy rynek przed nadmiernym przywozem towarów. Taka wykładnia stałaby w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego i legalizmu działania jego organów, wyprowadzaną z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Podzielając wykładnię zawartą w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. FPS 12/00, oraz stwierdzając, że prowadzi to do uznania, iż decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. nie jest aktem normatywnym /a więc, że wykładnia prawa, na której oparto zaskarżony wyrok wynika z błędnego założenia/ należało uznać zasadność rewizji nadzwyczajnej, wynikającą z powołania się na usprawiedliwione podstawy i na mocy art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ uchylić zaskarżony wyrok oraz przekazać, sprawę do ponownego rozpoznania.