Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2001 r. uchylił zaskarżoną przez Jana K. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia 29 czerwca 2001 r. o zwolnieniu go z dniem 31 sierpnia 2001 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy wskutek niewyrażenia przez żołnierza zgody na pełnienie dalszej służby w charakterze funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu oraz nieprzejęcia go do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej za jego zgodą.
W sprawie tej ustalono, że chorąży Jan K., będąc w dyspozycji Szefa Jednostki Wojskowej (...) Biuro Ochrony Rządu, złożył w dniu 20 kwietnia 2001 r. oświadczenie, w którym nie wyraził zgody na przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego żołnierza zawodowego w stosunek służbowy funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 29 czerwca 2001 r. zwolnił chorążego Jana K. z dniem 31 sierpnia 2001 r. z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 sierpnia 2001 r. i przeniósł go do rezerwy. Następnie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia 2 sierpnia 2001 r. nie podzielił zarzutów Jana K. o naruszeniu art. 139 ust. 2 ustawy o UOP, podtrzymując decyzję o zwolnieniu go ze służby. Stanowisko Ministra zdyskwalifikował Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku, argumentując, iż żołnierz zawodowy, który złożył oświadczenie, o jakim mowa w art. 139 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, nie stawał się z mocy prawa funkcjonariuszem BOR. Nie przeszedł także do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej, gdyż ten nie wyraził na to zgody. Nie oznaczało to wszakże utraty przez chór. Jana K. statusu żołnierza zawodowego w sytuacji, gdy jego stosunek służbowy żołnierza zawodowego nie zakończył się z mocy prawa. W konsekwencji miały do niego nadal zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie żołnierzy zawodowych, w tym przepisy rozdziału 6 tej ustawy, dotyczące zwalniania żołnierzy ze służby, których nie wyłączył kompetencyjny przepis art. 139 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o BOR, który nie precyzuje żadnych materialnoprawnych przesłanek rozwiązania z żołnierzem zawodowym stosunku służbowego.
Takie stanowisko - zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną - stanowi rażące naruszenie art. 27 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 1 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu /Dz.U. nr 27 poz. 208, powoływanej dalej jako ustawa o BOR/. Analiza przepisów ustawy o BOR wskazuje, że jej przepis art. 139 ust. 2 ma charakter szczególny w stosunku do przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i stanowi samoistną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby wojskowej. Ma to ten skutek. że nie stosuje się zawartych w rozdziale VI ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych reguł dotyczących wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w stosunku do tych żołnierzy, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 139 ust. 1 ustawy o BOR i nie stali się z mocy prawa funkcjonariuszami BOR, a Minister Obrony Narodowej nie wyraził zgody na ich przejście do jego dyspozycji. Tezę o szczególnym charakterze normy zawartej w art. 139 ust. 2 ustawy o BOR ma potwierdzać brak innych regulacji prawnych, poza tym przepisem, które dotyczyłyby sytuacji prawnych dotyczących żołnierzy zawodowych, pełniących poprzednio służbę w Jednostce Wojskowej nr (...) - BOR, którzy "złożyli w określonym terminie stosowne oświadczenie". Ponadto zakres rozwiązania stosunku służbowego w drodze wypowiedzenia go żołnierzowi zawodowej służby wojskowej, zawarty w rozdziale VI ustawy z służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, został dokładnie określony poprzez wyczerpujące, ustawowe wskazanie jego przesłanek /art. 78 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy/, zaś okoliczności, o których mowa w art. 139 ust. 2 ustawy o BOR, nie mieszczą się w katalogu tych sytuacji. Dodatkowym argumentem przemawiającym za szczególnym charakterem unormowania zawartego w art. 139 ust. 2 ustawy o BOR. będącego - w przekonaniu wnoszącego rewizję nadzwyczajną - samodzielną podstawą prawną do zwolnienia tych osób, które złożyły oświadczenie o niewyrażeniu zgody na pełnienie dalszej służby w charakterze funkcjonariuszy BOR, jest zapis ust. 1 tego artykułu - gwarantujący nienaruszalność dotychczasowych stosunków służbowych tych żołnierzy, którzy takiego oświadczenia nie złożyli i stali się z mocy prawa funkcjonariuszami nowego BOR. Jeżeli natomiast żołnierzowi zawodowemu nie odpowiada dalsza służba w charakterze funkcjonariusza BOR, to ten żołnierz, a nie organ administracji, powinien dokonać ewentualnego wypowiedzenia stosunku służbowego. Brak jakiegokolwiek zapisu w ustawie o BOR o stosowaniu przepisów rozdziału 6 ustawy z służbie woskowej żołnierzy zawodowych świadczy o "racjonalizmie" ustawodawcy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Wstępnie warto podkreślić, że utworzenie Biura Ochrony Rządu nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu /Dz.U. nr 27 poz. 298/. W ten sposób doszło do powstania nowej jednolitej, umundurowanej, uzbrojonej formacji podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji /art. 1 ust. 1 ustawy/, będącej inną formacją niż dotychczasowa struktura wojskowa - Jednostka Wojskowa Nr (...) - Biuro Ochrony Rządu, początkowo podległa Ministrowi Obrony Narodowej, a następnie podporządkowana ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu jej restrukturyzacji na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o czasowym podporządkowaniu niektórych jednostek wojskowych /Dz.U. 2000 nr 2 poz. 6/. Proces utworzenia nowej ustrojowej niewojskowej formacji pod nazwą Biuro Ochrony Rządu polegał zatem na przekształceniu formacji wojskowej w strukturę niewojskową, co było związane z zasadniczą zmianą statusu prawnego służby w tych jednostkach /możliwość przekształcenia wojskowego stosunku służby w służbowy stosunek funkcjonariusza BOR jedynie za zgodą żołnierza zawodowego/ wobec zupełnie nowego kształtu ustrojowego i służbowego Biura Ochrony Rządu. Polegało to na ustawowym rozformowaniu Jednostki Wojskowej Nr (...) - Biuro Ochrony Rządu, co nastąpiło w drodze likwidacji tej struktury wojskowej. Została ona zastąpiona przez nową niewojskową formację Biura Ochrony Rządu na podstawie przepisów odrębnej, od pragmatyki wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawowej pragmatyki służbowej /ustawy o BOR/. Warto zauważyć, że niewojskowa formacja - Biuro Ochrony Rządu nie została określona w ustawie o BOR jako sukcesor prawny Jednostki Wojskowej Nr (...) - Biura Ochrony Rządu, przeto ta Jednostka Wojskowa podlegała likwidacji do dnia 31 grudnia 2001 r. w trybie art. 144 ust. 1 ustawy o BOR. Również żołnierze zawodowi innych likwidowanych jednostek wojskowych, z którymi do dnia 31 grudnia 2001 r. nie rozwiązano stosunku służbowego, przechodzili do dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, bądź mogli przejść do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej za jego zgodą, a minister właściwy do spraw wewnętrznych był uprawniony do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej tych żołnierzy, którzy w terminie określonym w ust. 1 nie przeszli do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej /art. 146 ustawy o BOR/. Oparte na tym ostatnim przepisie rozumienie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest zbieżne z przewidzianym w art. 139 ust. 1 zdanie drugie ustawy o BOR uprawnieniem ministra właściwego do spraw wewnętrznych do zwolnienia ze służby żołnierzy zawodowych pełniących w dniu wejścia w życie ustawy o BOR służbę w Jednostce Wojskowej Nr (...) - Biuro Ochrony Rządu, którzy nie podjęli służby w BOR lub nie przeszli do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej za jego zgodą. Nie mogło być zatem mowy o zwalnianiu ich z zawodowej służby wojskowej w nieokreślonym ustawowo terminie, czy o ustaniu z mocy prawa ich stosunków służbowych, ale o zwolnieniu ich ze służby w trybie i terminie określonym w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, skoro nie utracili takiego statusu służbowego.
Zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy o BOR, żołnierze zawodowi pełniący w dniu wejścia w życie ustawy służbę w Jednostce Wojskowej Nr (...) - Biuro Ochrony Rządu stawali się z mocy prawa funkcjonariuszami BOR, chyba że w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy złożyli pisemne oświadczenie, że nie wyrażają na to zgody. Żołnierze zawodowi, którzy odmówili wyrażenia takiej zgody nadal zachowywali swój dotychczasowy status służbowy żołnierzy zawodowych i mogli przejść do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej za jego zgodą. Natomiast minister właściwy do spraw wewnętrznych zwalniał ze służby zawodowej tych żołnierzy zawodowych, którzy nie podjęli służby w BOR lub nie przeszli do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej /art. 139 ust. 2 zdanie drugie ustawy o BOR/. Poza tą ostatnią regulacją prawną ustawy o BOR, upoważniającą ministra właściwego do spraw wewnętrznych do zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej, nie wprowadzono w tej ustawie żadnych innych zmian dotyczących sytuacji prawnej żołnierzy zawodowych. I w takim rozumieniu jest to regulacja szczególna, która podlega wykładni ścisłej. Wskazuje ona wyłącznie na ministra właściwego do spraw wewnętrznych jako na inny, niż właściwy organ wojskowy, podmiot uprawniony do zwolnienia ze służby wojskowej żołnierza zawodowego w przypadkach, gdy taki żołnierz nie wyraził zgody na zmianę swojego statusu służbowego żołnierza zawodowego /Jednostki Wojskowej Nr (...) Biuro Ochrony Rządu/ na status funkcjonariusza niewojskowej formacji Biura Ochrony Rządu, który równocześnie nie przeszedł do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej, za zgodą tego Ministra. Powyższe oznacza to, że przepis art. 139 ust. 2 zdanie drugie ustawy o BOR wyłączał w takich przypadkach jedynie stosowanie art. 74 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który przewiduje, iż żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej zwalnia Minister Obrony Narodowej lub określony przez niego organ wojskowy. Natomiast bezpodstawne jest stanowisko, iż ta wyjątkowa regulacja normatywna jakoby wyłączała stosowanie także dalszych przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą unormowania o charakterze lex specialis zawartego w art. 139 ust. 2 zdania drugiego ustawy o BOR.
Dopuszczona przez ustawodawcę możliwość odmowy wyrażenia zgody przez żołnierza zawodowego na objęcie z mocy prawa statusu funkcjonariusza niewojskowej formacji Biura Ochrony Rządu /art. 139 ust. 1 ustawy o BOR/ jest uprawnieniem żołnierza zawodowego, który nie zgodził się na przekształcenie swojego statusu prawnego żołnierza zawodowego w związku z rozformowaniem /likwidacją/ Jednostki Wojskowej Nr (...) - BOR i utworzeniem nowej niewojskowej formacji Biura Ochrony Rządu. Tego rodzaju zasadnicza zmiana ustrojowa służby w Biurze Ochrony Rządu powinna być postrzegana jako powodująca zwolnienie żołnierza zawodowego z przyczyn dotyczących zawodowej służby wojskowej, a nie z przyczyn dotyczących żołnierza zawodowego, który odmawia wyrażenia zgody na "na stanie się z mocy prawa" funkcjonariuszem niewojskowej formacji Biura Ochrony Rządu także dlatego, że przepisy ustawy o BOR nie dają podstaw do badania motywów odmowy wyrażenia tej zgody. Godzi się wyraźnie podkreślić, że -wbrew stanowisku wnoszącego rewizję nadzwyczajną - przepis art. 139 ust. 1 ustawy o BOR wcale nie gwarantuje "nienaruszalności dotychczasowych stosunków służbowych, gdyż przewiduje, że żołnierze dotychczasowego BOR stają się z mocy prawa funkcjonariuszami "nowego BOR". Tymczasem status żołnierza zawodowego jest ustrojowo odmienny od statusu funkcjonariusza formacji niewojskowej, a niewojskowa formacja BOR nie została ustawowo wskazana jako następca prawny wojskowej formacji BOR. Wprawdzie zatem żołnierze zawodowi "z własnej woli nie objęli stanowiska funkcjonariusza w nowej formacji BOR", jednakże niewyrażenie takiej zgody pozostawało w związku z rozformowaniem Jednostki Wojskowej Nr (...) - BOR i utworzeniem nowej niewojskowej formacji Biura Ochrony Rządu. W szczególności ustawa o BOR nie zawiera żadnych regulacji prawnych, które wskazywałyby, iż niewyrażenie takiej zgody powoduje ustanie stosunku służbowego żołnierza zawodowego z mocy prawa w ściśle określonym terminie, bądź zobowiązujących go do rozwiązania stosunku służby z jego inicjatywy.
Przeciwnie, ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /podobnie zresztą jak i ustawa o BOR/ posługuje się tylko jednym tytułem ustania stosunku służbowego żołnierza zawodowego, jakim jest zwolnienie z zawodowej służby wojskowej /rozdział 6 ustawy/, tyle że następuje ono wskutek enumeratywnie określonych w ustawie zdarzeń prawnych o różnej charakterystyce prawnej /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w powiększonym składzie 7 sędziów, z dnia 18 lutego 2002 r., OSA 9/01 - Wokanda 2002 nr 7-8 str. 62/. Zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej wymaga zatem wskazania ustawowej podstawy zwolnienia /jego trybu/, a ponadto daty zakończenia stosunku służby. Oznacza to, że zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej bez wskazania trybu i daty ustania stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej stanowi rażące naruszenie przepisów prawa o zwalnianiu żołnierzy zawodowych z tej służby /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2002 r., III RN 81/02 - dotychczas niepublikowany/. Uprawnienie ministra właściwego do spraw wewnętrznych do zwolnienia ze służby wojskowej żołnierzy zawodowych, którzy nie podjęli służby w BOR lub nie przeszli do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej, o którym stanowi art. 139 ust. 2 zdanie drugie ustawy o BOR, nie jest zatem samoistnym tytułem prowadzącym do zakończenia stosunku zawodowej służby wojskowej, albowiem norma ta wskazuje wprawdzie, że okoliczności w niej określone prowadzą do zwolnienia ze służby tych żołnierzy zawodowych, ale nie określa ani trybu zwolnienia, ani nie wyznacza daty ustania stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Zwolnienie ze służby niepoprzedzone wypowiedzeniem nie nosi znamion czynności prawnej rozwiązującej stosunek służbowy żołnierza zawodowego, wskutek czego zwolnienie ze służby w trybie art. 139 ust. 2 ustawy o BOR nie mogło być postrzegane jako autonomiczny sposób rozwiązania stosunku służby żołnierza zawodowego lub rodzaj samoistnego zdarzenia prawnego, które kończy stosunek służby wojskowej.
Powyższe rozważania wskazują, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny trafnie ocenił "kompetencyjną" zawartość normatywną przepisu art. 139 ust. 2 zdanie drugie ustawy o BOR, który przenosi na ministra właściwego do spraw wewnętrznych jedynie kompetencję do zwalniania żołnierzy zawodowych w sytuacjach, gdy nie podjęli służby w BOR lub nie przeszli do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej. Równocześnie brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że poddana analizie norma prawna mogłaby stanowić uzasadnienie do zwolnienia "natychmiastowego", jak zdaje się sugerować wnoszący rewizję nadzwyczajną. W ocenie Sądu Najwyższego, skoro Jednostka Wojskowa Nr (...) - Biuro Ochrony Rządu została rozformowana, bo przestała istnieć jako formacja wojskowa i nie było możliwości wyznaczenia pełniących w niej służbę żołnierzy zawodowych na inne wojskowe stanowiska służbowe, to wystąpiła sytuacja określona w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, która uprawniała ministra właściwego do spraw wewnętrznych do dokonania wypowiedzenia stosunku służbowego żołnierzowi zawodowemu tej Jednostki Wojskowej, który nie podjął służby w niewojskowej formacji BOR lub nie został przejęty do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej. W przypadku likwidacji jednostki wojskowej lub zmniejszenia jej stanu osobowego zwolnienie żołnierza zawodowego ze służby wojskowej musi być zatem poprzedzone obligatoryjnym wypowiedzeniem /art. 78 ust. 2 ustawy z służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2002 r., III RN 82/02 - OSNAPU - wkładka 2003 nr 3 poz. 6/.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.