Orzeczenie SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 9/99

Sprawa

sprawy ze skargi Mariana I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 16 grudnia 1997 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwał Zarządu Gminy W.-B.

Od orzeczenia

na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 1998 r. I SA 179/98 uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Teza

Uchwała zarządu gminy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste osobie prawnej określonej w trybie art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli.

Sentencja

Sąd Najwyższy

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 15 września 1997 r. (...) odmówiło wszczęcia postępowania na wniosek Teodozji i Mariana I. o stwierdzenie nieważności uchwał Zarządu Gminy W. z dnia 31 października 1995 r. /nr 96/ oraz z dnia 4 lutego 1997 r. /nr 29/ w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Budowlano "H." gruntu położonego w W. w rejonie ulicy R. i ulicy A. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm. - powoływana nadal jako: ustawa o gospodarce gruntami/ następuje w drodze złożenia przez zarząd gminy cywilnoprawnego oświadczenia woli, a ocena zgodności z prawem tego rodzaju oświadczeń woli gminy, które dotyczą mienia stanowiącego własność gminy, nie należy do zakresu właściwości Kolegium. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy w trybie art. 127 par. 4 w związku z par. 3 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 16 grudnia 1997 r. (...) uchyliło własną decyzję z dnia 15 września 1997 r. i umorzyło postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji. Kolegium podtrzymało swoje uprzednie stanowisko co do cywilnoprawnego charakteru oświadczenia woli zarządu gminy w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, ale równocześnie podniosło, że w takiej sytuacji nie ma podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji przez Kolegium; skoro więc uchwały Zarządu Gminy W.-B. nie były decyzjami administracyjnymi, to nie powinna zostać również wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie wniosku o stwierdzenie ich nieważności. W wyniku skargi strony Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 sierpnia 1998 r. /I SA 179/98/ uchylił obie wymienione wyżej decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami następuje wprawdzie w drodze cywilnoprawnego oświadczenia woli gminy, jednakże ustalenie podmiotu i przedmiotu przyszłego prawa następuje uprzednio w drodze rozstrzygnięcia zarządu gminy, które podejmowana jest w formie uchwały i ma znamiona prawne decyzji administracyjnej.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 4 lutego 1999 r. (...) wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 1998 r. /I SA 179/98/ zarzucając mu rażące naruszenie art. 105 par. 1 Kpa i art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami oraz art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a w konsekwencji na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że składane przez zarząd gminy oświadczenie woli w sprawie przekazania w trybie art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami na rzecz wymienionych w tym przepisie osób prawnych nie jest poprzedzane wydaniem decyzji administracyjnej i to niezależnie od tego, czy właściciel danej nieruchomości wyraża zgodę, czy też nie wyraża zgody na oddanie w tym trybie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Podobnie, przekazanie nieruchomości w trybie art. 208 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, który stanowi odpowiednik poprzednio obowiązującego art. 88a usta. 2 ustawy o gospodarce gruntami, nie przewiduje orzekania w formie decyzji administracyjnej o roszczeniach osób prawnych wynikających z tego przepisu. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że wspomniane uchwały Zarządu Gminy W.-B. są cywilnoprawnymi oświadczeniami woli, a nie decyzjami administracyjnymi i w konsekwencji ocena ich legalności nie może być dokonana w postępowaniu administracyjnym, lecz tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. A w tej sytuacji należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 par. 1 Kpa. Równocześnie w rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd prawny jest sprzeczny ze stanowiskiem prawnym jakie Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 15 maja 1998 r. /I SA 2150/97/, którym oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie uchylającą na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa wcześniejszą decyzję tego Kolegium i umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona.

Art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm. - powoływana nadal jako: ustawa o gospodarce gruntami/ stanowił, że w wypadku, gdy spełnione zostaną określone w tym przepisie przesłanki prawne, wskazanym w nim osobom prawnym: "przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich obiektów budowlanych". Należy mieć przy tym na uwadze, że przepis art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami stanowił lex specialis w stosunku do trybu przekazywania nieruchomości, który określony został w art. 80 ust. 2 tej ustawy i nie przewidywał w tym wypadku uprzedniego wydania przez właściwy organ gminy jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w tej sprawie. Natomiast stosownie do ogólnej zasady prawnej, oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do gminy w użytkowanie wieczyste następuje zawsze w trybie umownym /art. 234 Kc/. Oznacza to, że realizacja tych roszczeń, o których mowa była w art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, dokonywała się wyłącznie w drodze czynności cywilnoprawnych, a tym samym podejmowana w tym wypadku uchwała zarządu gminy w sprawie oddania gruntu określonej osoby prawnej w użytkowanie wieczyste miała charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli, a nie decyzji administracyjnej.

W kontekście rozpoznawanej sprawy oznacza to w konsekwencji także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postąpiło prawidłowo podejmując decyzję z dniu 16 grudnia 1997 r. (...), mocą której uchyliło własną decyzję z dnia 15 września 1997 r. i umorzyło postępowanie w przedmiotowej sprawie jako bezprzedmiotowe.

Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do wniosku rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy (...) orzekł, jak w sentencji.