Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 29 czerwca 2001 r., wydaną na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu /Dz.U. nr 27 poz. 298 - powoływanej nadal jako: ustawa o BOR/, zwolnił st. chor. sztab. Szczepana M. z dniem 31 sierpnia 2001 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł go do rezerwy, a to wobec nie wyrażenia przez niego zgody na pełnienie służby w charakterze funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu oraz nie przyjęcia go do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej. W wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia 2 sierpnia 2001 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swą decyzję, bowiem - jak stwierdził w uzasadnieniu - art. 78 ust. 2, art. 79 ust. 4 i art. 75 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /t.j. Dz.U. 1997 nr 10 poz. 55 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych/ nie miały w tym wypadku zastosowania, skoro zwolniony żołnierz pełnił służbę w Biurze Ochrony Rządu, i równocześnie spełnione zostały obie przesłanki prawne zwolnienia przewidziane w art. 139 ust. 2 ustawy o BOR - żołnierz nie zgodził się na pełnienie służby w Biurze Ochrony Rządu i Minister Obrony Narodowej nie przejął go do swej dyspozycji.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2002 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:
Po pierwsze, ustawą o BOR: dokonano swoistego przekształcenia dotychczasowej Jednostki Wojskowej (...) - Biuro Ochrony Rządu, podporządkowanej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji na mocy ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o czasowym podporządkowaniu niektórych jednostek wojskowych /Dz.U. 2000 nr 2 poz. 6 ze zm./ w formację - Biuro Ochrony Rządu. Pozostałe jednostki wojskowe, podporządkowane MSWiA, o których mowa we wspomnianej ustawie o czasowym podporządkowaniu niektórych jednostek wojskowych w art. 144 ust. 2 ustawy o BOR, zostały w myśl art. 144 ust. 1 tej ostatniej ustawy zlikwidowane do dnia 31 grudnia 2001 r.
Po drugie, żołnierze zawodowi, pełniący służbę w Jednostce Wojskowej (...) - BOR, składający w określonym terminie oświadczenie o odmowie przejścia do BOR zachowują nadal status żołnierzy zawodowych. Ustawa o BOR nie zawiera, poza przepisem art. 139 ust. 2 ustawy o BOR nakazującym zwolnienie ze służby żadnych regulacji dotyczących ich sytuacji prawnej.
Po trzecie, fakt: "że żołnierze "dawnego" BOR odmawiający przejścia do "nowego" BOR są nadal żołnierzami zawodowymi, podlegającymi - co do zasady - ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie stanowi dostatecznego uzasadnienia zastosowania 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych". Abstrahując od tego. czy przekształcenia prawno-organizacyjne "starego" BOR w "nowy" BOR można potraktować jako rozformowanie jednostki wojskowej w rozumieniu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, bezpośrednią przyczyną zwolnienia ze służby przewidzianego w art. 139 ust. 2 ustawy o BOR jest złożenie przez żołnierza "starego" BOR. w odpowiednim terminie, pisemnego oświadczenia o odmowie podjęcia służby w nowej formacji.
Po czwarte, zawarte w ustawie o BOR unormowania dotyczące zwolnienia ze służby żołnierzy JW. (...) BOR mają charakter wyjątkowy w stosunku do zasad generalnych, wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ale potraktowanie okoliczności określonej w art. 139 ust. 2 ustawy o BOR jako nadzwyczajnej /co oznacza, nie przewidzianej w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych/ podstawy zwolnienia żołnierza ze służby stoi w sprzeczności z żądaniem zastosowania w takim przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego.
Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając rażące naruszenie: art. 139 ust. 2 ustawy o BOR, art. 78 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, a w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł w szczególności, że:
Po pierwsze, że art. 75 - art. 77 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie regulują rozwiązania stosunku służbowego w przypadku likwidacji jednostki wojskowej lub zmniejszenia jej stanu osobowego. Kwestię unormowano bowiem w art. 78 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z tym przepisem, zwolnienie ze służby wojskowej musi być poprzedzone obligatoryjnym wypowiedzeniem. W związku z tym, zwolnienie ze służby nie poprzedzone wypowiedzeniem nie nosi znamion czynności prawnej. Przymiot ten przysługuje wyłącznie aktowi wypowiedzenia, gdyż to on wywołuje skutek prawny w postaci ustania stosunku służbowego w wojsku.
Po drugie, ustawa o BOR wywarła skutek w postaci likwidacji Jednostki Wojskowej (...) - BOR. Wniosek taki wynika jednoznacznie ze sformułowania art. 1 tej ustawy stwierdzającego, iż tworzy się Biuro Ochrony Rządu. Decydujące znaczenie ma zwłaszcza art. 144 ustawy o BOR stwierdzający, iż jednostki woskowe podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zwane dalej jednostkami wojskowymi, podlegają likwidacji do dnia 31 grudnia 2001 r. Przytoczony przepis nie zawiera żadnych wyjątków, a wobec powyższego wszystkie jednostki wojskowe podległe MSWiA z mocy ustawy ulegają rozwiązaniu. Lista jednostek wojskowych podległych temu ministrowi została określona w art. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o czasowym podporządkowaniu niektórych jednostek wojskowych /Dz.U. 2000 nr 2 poz. 6/. Wymieniona ustawa zalicza do tej kategorii jednostek wojskowych również ówczesną JW (...)-Biuro Ochrony Rządu.
Po trzecie, przyznając, iż art. 139 ust. 2 ustawy o BOR jest unormowaniem wyjątkowym w stosunku do odpowiednich przepisów o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, NSA winien dokonać ścisłej wykładni tego przepisu. Art. 139 ust. 2 ustawy o BOR jest wyłącznie normą kompetencyjną, ustalająca kto zwalnia z zawodowej służby wojskowej żołnierza odmawiającego podjęcia służby jako funkcjonariusz w BOR. Jako lex specialis, powołany przepis uchyla stosowanie w przedmiotowej sprawie art. 74 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Po czwarte, nie można zgodzić się z poglądem, iż rozwiązanie BOR istniejącego w formie jednostki wojskowej i zastąpienie go nową jednostką organizacyjną, jakkolwiek pod tą samą nazwą, nie stanowi przeszkody w dalszym pełnieniu służby wojskowej. Stosunek służbowy zawiązany pod rządami jednej ustawy nie nieprzenoszalny do sfery normowanej inną ustawą.
Po piąte, wobec likwidacji JW (...) - BOR: sytuacji, w której znalazł się Szczepan M. nie można uznać za kontynuowanie służby, ponieważ likwidacja /rozformowanie/ JW (...) - BOR, faktycznie uniemożliwiała mu dalsze pełnienie służby wojskowej. W konsekwencji do wymienionego, tak jak do innych żołnierzy zawodowych, których jednostki wojskowe zostały zlikwidowane, mają zastosowanie przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwłaszcza w części dotyczącej obowiązku wypowiedzenia stosunku służbowego. Fakt ten przeoczył Naczelny Sąd Administracyjny, co spowodowało oczywistą nierówność sytuacji skarżącego w odniesieniu do innych żołnierzy. niedopuszczalną w świetle art. 32 Konstytucji RP.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o czasowym podporządkowaniu niektórych jednostek wojskowych /Dz.U. 2000 nr 2 poz. 6 ze zm./ wskazane w tym przepisie Nadwiślańskie Jednostki Wojskowe Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, w tym między innymi także Jednostka Wojskowa (...) - Biuro Ochrony Rządu, zostały "podporządkowane ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych do dnia 31 marca 2001 r." w celu ich restrukturyzacji. Następnie, zgodnie z art. 144 ustawy 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, która weszła w życie z dniem 30 marca 2001 r. /art. 151 ustawy o BOR/: "Jednostki wojskowe podległe ministrowi właściwemu do Spraw wewnętrznych (...) podlegają likwidacji do dnia 31 grudnia 2001 r." /art. 144 ust. 1 ustawy o BOR/ i w tym terminie te "jednostki wojskowe zostają podporządkowane ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych" /art. 144 ust. 2 ustawy o BOR/.
W konsekwencji, w art. 139 ust. 1 i ust. 2 ustawy o BOR sformułowane zostały także trzy normy prawne określające status prawny żołnierzy zawodowych, którzy pełnili dotychczas służbę w JW (...) - BOR, a mianowicie;
Po pierwsze - Żołnierze zawodowi, którzy w dniu wejścia w życie ustawy o BOR /czyli w dniu 30 marca 2001 r./ pełnili służbę w JW (...) - BOR: "stają się z mocy prawa funkcjonariuszami BOR, chyba że w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy złożą pisemne oświadczenie, że nie wyrażają na to zgody" /art. 139 ust. 1 ustawy o BOR/.
Po drugie - Żołnierze zawodowi pełniący w dniu wejścia w życie ustawy o BOR /czyli w dniu 30 marca 2001 r./ służbę w Jednostce Wojskowej (...) -Biuro Ochrony Rządu, którzy złożyli oświadczenie woli, iż nie wyrażają zgody na to, aby na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy o BOR z mocy prawa stać się funkcjonariuszami BOR: "przechodzą do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej za jego zgodą" /art. 139 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o BOR/.
Po trzecie - Żołnierzy zawodowych pełniących w dniu wejścia w życie ustawy o BOR /czyli w dniu 30 marca 2001 r./ służbę w JW (...) - BOR, którzy ani nie podjęli służby w BOR, ani też nie przeszli do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej: "Minister właściwy do spraw wewnętrznych zwalnia ze służby" /art. 139 ust. 2 zdanie drugie ustawy o BOR/.
Ponadto, art. 146 ustawy o BOR stanowi, że: po pierwsze - żołnierze zawodowi, z którymi do dnia 31 grudnia 2001 r. nie rozwiązano stosunku służbowego: "przechodzą do dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych" /art. 146 ust. 1 ustawy o BOR/; oraz po drugie - żołnierzy zawodowych, którzy w terminie do dnia 31 grudnia 2001 r. nie przejdą do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej: "Minister właściwy do spraw wewnętrznych zwalnia z zawodowej służby wojskowej" /art. 146 ust. 3 ustawy o BOR/.
Powyższa regulacja ustawowa przesądza więc jednoznacznie jedynie o tym, że jeżeli żołnierz zawodowy, który w dniu wejścia w życie ustawy o BOR /czyli w dniu 30 marca 2001 r./ pełnił służbę w JW (...) - BOR, lecz w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy złożył pisemne oświadczenie, że nie wyraża zgody na pozostanie w służbie jako funkcjonariusz BOR /art. 139 ust. 1 ustawy o BOR/ i równocześnie nie przeszedł do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej, wobec braku wymaganej tą ustawą stosownej zgody tego Ministra /art. 139 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o BOR/ - to w takiej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji korzystając z przyznanej mu kompetencji "zwalnia ze służby żołnierzy zawodowych" tego żołnierza zawodowego /art. 139 ust. 2 zdanie drugie oraz art. 146 ust. 3 ustawy o BOR/. Natomiast ustawa ta nie reguluje trybu rozwiązywania stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej tych żołnierzy zawodowych.
Ponieważ w przepisach ustawy o BOR, w tym w szczególności w art. 139 ust. 2 zdanie drugie oraz w art. 146 ust. 3 tej ustawy, nie został określony tryb realizacji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przyznanej mu kompetencji do "zwalniania" wymienionych w tych przepisach żołnierzy zawodowych pozostających w stosunku służbowym zawodowej służby wojskowej, przeto należy stanąć na stanowisku, że - w braku wyraźnej odmiennej regulacji ustawowej - mają w tym zakresie odpowiednie zastosowanie ogólnie obowiązujące na gruncie polskiego porządku prawnego przepisy ustawowe określające zasady i tryb "zwalniania z zawodowej służby wojskowej żołnierzy zawodowych", a więc przepisy art. 74 - art. 90 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zatem, "zwolnienie" przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji żołnierza zawodowego pozostającego w stosunku służbowym zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 139 ust. 2 zdanie drugie oraz art. 146 ust. 3 ustawy o BOR powinno nastąpić w sposób zgodny z ogólnie obowiązującymi przepisami ustawowymi dotyczącymi "zwalniania żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej" w analogicznej sytuacji.
Otóż, stosownie do dyspozycji art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej żołnierzowi zawodowemu przez właściwy organ wojskowy może nastąpić między innymi także w sytuacji, gdy: "jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe". Mając więc na uwadze to, że w terminologii wojskowej określenie "rozformować" lub "rozformowywać" oznacza "spowodować /powodować/ rozwiązanie, likwidację jednostki wojskowej /formacji/ lub podzielenie jej na inne jednostki" /por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod redakcją prof. Stanisława Dubisza, Wydawnictwa Naukowe PWN - Warszawa 2003, tom 4 - str. 136/, a w rozpoznawanej sprawie chodzi właśnie o sytuację prawną żołnierzy zawodowych pełniących w dniu wejścia w życie ustawy o BOR /czyli w dniu 30 marca 2001 r./ służbę w JW (...) - BOR, która podlegała "restrukturyzacji" /art. 1 ust. 1 ustawy o czasowym podporządkowaniu niektórych jednostek wojskowych/ i "likwidacji" /art. 144 ust. 1 ustawy o BOR/, należy stanąć na stanowisku, że "zwolnienie" przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji żołnierza zawodowego pozostającego w stosunku służbowym zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 139 ust. 2 zdanie drugie oraz art. 146 ust. 3 ustawy o BOR powinno nastąpić w takim samym trybie, jak w wypadku "wypowiedzenia żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej" na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. O trafności takiej interpretacji obowiązującego porządku prawnego przesądza to, że: z jednej strony - stosownie do dyspozycji art. 75 ust. 1 pkt 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, obowiązuje w tym względzie zasada, wedle której "zwolnienie" żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej następuje zawsze dopiero wskutek "upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego lub organ wojskowy"; a z drugiej strony - w przepisach ustawy o BOR brak jest regulacji prawnej, która przesądzałaby wprost o tym, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest zwolniony z obowiązku uprzedniego wypowiedzenia stosunku służbowego temu żołnierzowi przed wydaniem decyzji o jego "zwolnieniu" ze służby w sytuacji, gdy żołnierz zawodowy, który w dniu wejścia w życie ustawy o BOR /czyli w dniu 30 marca 2001 r./ pełnił służbę w JW (...) - BOR i w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy złożył pisemne oświadczenie, że nie wyraża zgody na pozostanie w służbie jako funkcjonariusz BOR /art. 139 ust. 1 ustawy o BOR/ i równocześnie nie przeszedł do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej, wobec braku wymaganej ustawą stosownej zgody tego Ministra /art. 139 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o BOR/. Odmienna interpretacja powyższych przepisów ustawowych jest niedopuszczalna nie tylko dlatego, że byłaby ona niezgodna z ich literalnym brzmieniem. lecz także i z tej przyczyny, że: a/ wobec braku wyraźnej odrębnej regulacji ustawowej w tym zakresie w ustawie o BOR, musiałaby się ona opierać wyłącznie na rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o BOR, które w tym zakresie stanowią przecież regulację szczególną /lex specialis/ względem ogólnych przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych; oraz b/ zmuszałaby równocześnie do przyjęcia takich domniemań, które w rezultacie prowadziłyby do pozbawienia lub ograniczenia ustawowo gwarantowanych praw /w szczególności prawa do wypowiedzenia/, z jakich w wypadku zwolnienia ze służby korzystają żołnierze zawodowi pozostający w zawodowej służbie wojskowej, a to w oczywisty sposób naruszałoby konstytucyjnie gwarantowaną zasadę równego traktowania obywateli przez władzę publiczną /art. 32 ust. 2 Konstytucji RP/. W konsekwencji oznacza to, że w celu "zwolnienie" żołnierza zawodowego pozostającego w stosunku służbowym zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 139 ust. 2 zdanie drugie oraz art. 146 ust. 3 ustawy o BOR Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien:
po pierwsze - doręczyć żołnierzowi zawodowemu za pokwitowaniem odbioru wypowiedzenie określające datę od której biegnie termin wypowiedzenia /art. 78 ust. 2 pkt 2 i art. 79 ust. 4 i ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z przepisy par. 137 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych - Dz.U. 1997 nr 7 poz. 38 ze zm. - powoływanego nadal jako: rozporządzenie MON z 1996 r./;
po drugie - wydać /rozkaz/ decyzję określającą termin zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej /art. 75 ust. 1 pkt 7 i art. 79 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z par. 155 ust. 1 i par. 137 ust. 4 rozporządzenia MON z 1996 r./.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Minister Spraw Wewnętrznych wydał decyzję o zwolnieniu skarżącego - z zawodowej służby wojskowej bez uprzedniego doręczenia mu wymaganego prawem wypowiedzenia stosunku służbowego. Tym samym trafny okazał się - podniesiony w skardze, a następnie także w rewizji nadzwyczajnej - zarzut rażącego naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 2 oraz art. 79 ust. 4 i ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z par. 137 ust. 3 - ust. 4 i par. 155 ust. 1 rozporządzenia MON z 1996 r. oraz w związku z art. 139 ust. 2 ustawy o BOR, którego nie uwzględnił Naczelny Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ oraz art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł jak w sentencji.