Uzasadnienie
Wprowadzenie. Praktyka nadawania sprawie "pozaprocesowego" biegu nie należała w przeszłości do rzadkości, a i dziś zdarza się, że organy podatkowe dopuszczają się tego rodzaju uchybień. Rożne są przyczyny tego stanu rzeczy. Jedną z nich jest z pewnością chęć uwolnienia się spod rygorów procesowych, krępujących swobodę umocowanego do załatwienia sprawy organu /przepisy o terminach, przeprowadzaniu dowodów i utrwalaniu tych czynności, formułowaniu uzasadnień zapadających rozstrzygnięć/.
W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny - kierując się koniecznością zapewnienia właściwej ochrony prawnej adresatom wszelkich "pism" stanowiących ukrytą formę decyzji - wskazał, że jeśli tylko zawierają one rozstrzygnięcia kształtujące indywidualną sytuację prawną strony muszą być traktowane tak, jak wymaga tego prawo procesowe. W rozpoznanym przypadku, organ 1 instancji uzupełnił swoją wcześniejszą decyzję wydając akt nazwany "aneksem do decyzji", zaś organ odwoławczy - w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia od wspomnianego aneksu - zamiast podjąć decyzję, udzielił "odpowiedzi na odwołanie".
Wyrok, o którym mowa - mimo że przedmiotowo rzecz ujmując wykracza poza problematykę prawa podatkowego - wart jest analizy, gdyż wyznaczył jedną z fundamentalnych zasad procesowych obowiązujących w sferze stosunków - organ administracji /podatkowy/ - jednostka. Zgodnie z tą zasadą nie nazwa, lecz treść aktu przesądza o jego prawnym charakterze, a tym samym o wymaganiach dotyczących trybu podjęcia i kontroli aktu.
Z uzasadnienia.
Decyzją z dnia 18.02.1985 r. naczelnik miasta i gminy zezwolił miejscowej gminnej spółdzielni na odprowadzanie ścieków do miejskich urządzeń kanalizacyjnych.
Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej po otrzymaniu odpisu tej decyzji zwrócił uwagę naczelnikowi, że stosownie do decyzji wojewody z dnia 8.03.1983 r. tego rodzaju decyzja wymagała ustalenia jednorazowych opłat partycypacyjnych, naliczanych na budowę bądź rozbudowę urządzeń ściekowych i oczyszczalni ścieków. W tej sytuacji naczelnik miasta i gminy wydał dnia 10.04.1985 r. decyzję, nazwaną "aneksem do decyzji z dnia 18.02.1985 r.", w której zobowiązał spółdzielnię do zabezpieczenia partycypacji w kwocie 3.933.900 starych złotych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano uchwałą nr 118 Rady Ministrów z dnia 4 lipca 1969 r. w sprawie terenowej koordynacji inwestycji /M.P. nr 31 poz. 227/ oraz wymienioną wyżej decyzję wojewody.
W odwołaniu od tej decyzji gminna spółdzielnia podniosła, że decyzja zezwalająca na odprowadzanie ścieków jest już "prawomocna", a do wydania aneksu do takiej decyzji brak jest podstaw prawnych. Aneks nie dotyczy "inwestycji wspólnej" w rozumieniu uchwały nr 118 Rady Ministrów.
Na powyższe odwołanie gminna spółdzielnia otrzymała odpowiedź z dnia 30.05.1985 r., w której zastępca dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego wyjaśnił podstawy naliczania wskaźników partycypacyjnych z tytułu korzystania z urządzeń komunalnych, sposób realizowania inwestycji komunalnych i ich finansowania oraz warunki spłaty partycypacji. Stwierdził również, że "prawomocna decyzja" nie uległa zmianie, a jedynie wydano "aneks kosztowy", która to forma, prawnie uzasadniona, nie narusza merytorycznej strony decyzji. W tej sytuacji nie znaleziono podstaw do uchylenia postanowienia w zakresie konieczności wniesienia naliczonych partycypacji.
Traktując to pismo jako decyzję, spółdzielnia wniosła skargę, w której domagała się uchylenia tej decyzji.
Poza argumentacją powołaną już w odwołaniu, w skardze podniesiono, że stosownie do postanowień prawa spółdzielczego organy władzy i administracji państwowej mogą wydawać wiążące spółdzielnię decyzje wyłącznie na podstawie ustawy bądź wypływającego z niej upoważnienia. Ponadto spółdzielnia odprowadza ścieki od wielu lat na tych samych warunkach i za to uiszcza stosowną opłatę niezależnie od opłaty inwestycyjnej, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów /Dz.U 1982 nr 43 poz. 279/, na rozbudowę urządzeń.
Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - oczyszczalnia ścieków jest w budowie, a ponadto zachodzi konieczność dalszej rozbudowy sieci sanitarnej. Tego rodzaju inwestycje nie muszą być realizowane na zasadach inwestycji wspólnych. Każda jednostka gospodarki uspołecznionej, która zdecyduje się na podłączenie do tych urządzeń komunalnych, ma obowiązek wnieść odpowiednie udziały partycypacyjne wynikające z decyzji wojewody.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na zaskakującą na tym szczeblu administracji państwowej nieprawidłowość polegającą na uchyleniu się od załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w formie prawem przewidzianej /art. 138 par. 1 Kpa/. Oczywiste jest, że organ odwoławczy powinien wydać stosowną decyzję, a nie udzielać "odpowiedzi na odwołanie". Niemniej jednak, ponieważ odpowiedź ta stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki nie podporządkowanej temu organowi poprzez nałożenie obowiązków, należało ją potraktować, jak to słusznie uczyniła strona skarżąca, jako decyzję administracyjną.
Nie sposób się zgodzić z prezentowanym w tej decyzji poglądem prawnym, że "aneks kosztowy" nie narusza merytorycznej strony decyzji naczelnika miasta i gminy z dnia 18.02.1985 r. Samo użycie sformułowania "aneks do decyzji" nie pozostawia wątpliwości, że postanowienia aneksu stanowią integralną część pierwszego rozstrzygnięcia. Zezwolenie na odprowadzanie ścieków oznaczało nabycie przez skarżących określonego prawa, przy czym nie wiązano tego nabycia z odpłatnością w jakiejkolwiek formie, a w szczególności z obowiązkiem partycypowania w budowie czy też rozbudowie urządzeń komunalnych. Ustanowienie takiego obowiązku kolejną decyzją w sposób zasadniczy zmienia sytuację prawną strony i w sytuacji, gdy pierwsza decyzja stała się ostateczna, może to nastąpić wyłącznie za zgodą strony /art. 155 Kpa/. Zgody takiej spółdzielnia nie wyraziła, w związku z czym decyzja nazwana aneksem narusza powołany wyżej przepis. Uchybienie powyższe, jak wynika z treści uzasadnień obydwu decyzji, powstało na tle błędnej interpretacji prawa, stąd też - mimo rażącego naruszenia prawa sąd uchylił obydwie decyzje, a nie stwierdził ich nieważności, jak tego domagała się strona skarżąca.
Poza rozważaniami sądu pozostało zagadnienie mocy obowiązującej uchwały Rady Ministrów nr 118 i decyzji wojewody w stosunku do skarżącej, w szczególności w świetle art. 2 par. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U nr 30 poz. 210/ Przy ewentualnym ponownym rozważaniu przez organy administracji państwowej kwestii partycypacji skarżącej spółdzielni w finansowaniu inwestycji wspólnych zagadnienie to wymaga wnikliwego rozważenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i art. 208 Kpa, orzekł jak w sentencji.