Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 września 1983 nr GW-A.720/88/83 Wojewoda L-ski zobowiązał Zarząd Inwestycji Rolniczych w L., będący administratorem rzek M. i D. oraz inwestorem regulacji rzeki M., do doprowadzenia węzła wodnego rzek M. i D. do stanu zgodnego z projektem technicznym "Regulacji rzeki M. w km 5+818-7+814". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a w uzasadnieniu wskazano, że węzeł wodny nie jest wykonany zgodnie z projektem technicznym, w wyniku czego nie jest dokonywany rozrząd wód zakładany w projekcie i przy niskich stanach wód występuje przepływ ścieków z Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w M. do dolnego odcinka rzeki M., co powoduje zatruwanie środowiska oraz śnięcie ryb w stawach napełnionych wodą z tej rzeki poniżej węzła.
W odwołaniu od powyższej decyzji Zarząd Inwestycji Rolniczych w L. podniósł, że omawiany węzeł wodny został wykonany zgodnie z projektem, lecz już po odbiorze robót nieznani sprawcy wykonali przekop, kierując wody zanieczyszczone ściekami zakładu mleczarskiego w M. korytami rzek M. i D. Ponadto, że decyzja jest sprzeczna z decyzją Wojewody L-skiego z dnia 19 lipca 1982 nr GW-A-7211/129/82, ustalającą przepływy nienaruszalne rzeki M. i D. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister-Kierownik Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej decyzją nr OUW-I/550/25/85 z dnia 18 czerwca 1985 r. utrzymał w mocy tę decyzję, wskazując, że organ I instancji postanowieniem z dnia 22 października 1983 nr GW-A.7211/172/83, nie zaskarżonym przez odwołującego się, sprostował oczywistą pomyłkę w decyzji z 1982 r., a zatem nie zachodzi sprzeczność między obiema wskazanymi wyżej decyzjami. Ponadto podniesiono, że odwołujący się nie przedstawił rozwiązań alternatywnych odprowadzania ścieków, a dopiero po ich opracowaniu można ewentualnie podjąć przewidziane prawem działania w kierunku zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji.
W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Inwestycji Rolniczych w L. zarzucił niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności kwestionowano twierdzenie o braku starań w sprawie opracowania alternatywnego rozwiązania technicznego odprowadzenia ścieków inną trasą, z pominięciem rzek D. i M., podczas gdy działania takie zostały podjęte, lecz wykonane pomiary wykazały, że rozwiązanie zamienne będzie wymagało nakładów finansowych rzędu kilkunastu milionów złotych. Zarzucił także niewykonalność zaskarżonej decyzji ze względu na długotrwały konflikt mieszkańców wsi K. i K.L., usytuowanych nad rzeką D., z mieszkańcami wsi W., położonej nad rzeką M., co spowodowało kilkakrotne czynne uniemożliwienie wykonania robót mających na celu przywrócenie koryta rzeki M. do stanu pierwotnego. W związku z tym wykonanie tych robót będzie możliwe tylko pod warunkiem zastosowania bezpośrednich środków przymusu w stosunku do mieszkańców tych wsi. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji, na podstawie art. 207 par. 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Minister-Kierownik Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wskazał, że zasadniczym argumentem skarżącego jest rzekoma niewykonalność zaskarżonej decyzji ze względu na protesty części mieszkańców okolicznych wsi oraz występujące w związku z tym wypadki czynnego oporu w formie niszczenia wykonanych prac przez nie znanych sprawców. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy wykonanie określonych w niej czynności jest niemożliwe ze względów technicznych lub prawnych. Taka okoliczność w sprawie niniejszej nie występuje. Wykonanie węzła wodnego jest możliwe przy sprawowaniu stałego nadzoru w miejscu wykonania prac w celu zapobieżenia ewentualnym próbom zniszczenia efektów tych robót. W sprawach alternatywnego rozwiązania technicznego odprowadzenia ścieków z pominięciem rzek D. i M. stwierdzono, że skarżący nie przedstawił konkretnej propozycji załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Należy podzielić stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę, że zarzut niewykonalności zaskarżonej decyzji nie jest trafny. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że obowiązki wynikające z decyzji zaopatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności nie zostały dotychczas wykonane ze względu na protesty i zbiorowy opór mieszkańców kilku okolicznych wsi. Tymczasem trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające wyłącznie z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa, to jest nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu. Z tych względów zarzut nieważności zaskarżonej decyzji nie jest zasadny.
Nie jest też trafny zarzut niewyjaśnienia kwestii opracowania alternatywnego rozwiązania technicznego na odprowadzenie ścieków inną trasą, z pominięciem rzek D. i M. Dotyczy on nowej inwestycji i wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania, nie może zaś być przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, dotyczącej istniejącego węzła wodnego, skoro rozwiązanie alternatywne nie obejmuje przebudowy tego węzła. Wprawdzie ewentualne opracowanie i zrealizowanie alternatywnej koncepcji odprowadzania ścieków inną niż obecnie trasą, z pominięciem rzek D. i M., miałoby niewątpliwie wpływ na dalsze funkcjonowanie spornego węzła wodnego, to jednak nie jest to zagadnienie wstępne - prejudycjalne dla niniejszej sprawy w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 i art. 100 Kpa.
Mimo bezzasadności zarzutów podniesionych w skardze, nie podlega ona jednak oddaleniu. Stosownie bowiem do art. 206 Kpa sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie jest związany granicami skargi.
W związku z tym wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, co według art. 207 par. 2 pkt 2 Kpa uzasadnia uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Adresatem zaskarżonej decyzji był tylko Zarząd Inwestycji Rolniczych w L. Tymczasem stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle tego przepisu jest niewątpliwe, że osoby, które posiadają pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód /art. 20 ust. 1 i art. 53 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, są stronami postępowania w sprawie dotyczącej funkcjonowania i użytkowania urządzeń wodnych, z których osoby te korzystają w ramach wydanych pozwoleń wodnoprawnych. Tak więc stronami w niniejszej sprawie i adresatami zaskarżonej decyzji powinni być także Waldemar B. i Władysław R., którzy posiadają pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód rzeki M. dla celów rybackich i na prowadzenie gospodarki rybackiej w stawach położonych we wsi W.D. wskutek zmiany sposobu użytkowania węzła wodnego. W stosunku do projektu technicznego regulacji rzeki M. zbiorniki te zostały narażone na zanieczyszczenia ściekami ze spółdzielni mleczarskiej w M. Ponadto nie została wyjaśniona kwestia konieczności udziału, jako strony w niniejszej sprawie, Polskiego Związku Wędkarskiego, który posiada pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód otwartych na określonych odcinkach rzeki M. i ujściowego odcinka rzeki D. do celów rybactwa i wędkarstwa.
Poza tym z akt sprawy wynika, że w kwestii sposobu użytkowania omawianego węzła wodnego występowali z licznymi interwencjami i petycjami, wymieniani z imienia i nazwiska, mieszkańcy wsi W., D. i Sz., położonych nad rzeką M., domagający się doprowadzenia tego węzła do stanu zgodnego z projektem technicznym, to jest przepływu ścieków rzeką D. /prawym odgałęzieniem/, a nie rzeką M. /lewym odgałęzieniem/, a także mieszkańcy wsi K., L. i K.G., położonych nad rzeką D. występujący o zalegalizowanie obecnego, niezgodnego z projektem technicznym, sposobu użytkowania spornego węzła, to jest o równomierny przepływ ścieków zarówno prawym odgałęzieniem /rz. D./, jak i lewym odgałęzieniem /rz. M./.
Każda z tych antagonistycznych grup mieszkańców powołuje się na zatrucia bydła pojonego wodą z tych rzek, na zatruwanie pastwisk, łąk i pól podczas wylewów tych rzek, na zanieczyszczanie studni gospodarskich w siedliskach leżących blisko rzek oraz na zanieczyszczanie powietrza odorami ścieków przepływających tymi rzekami.
Poza wyżej wymienionymi użytkownikami stawów rybnych, położonych nad rzeką M., żaden z interweniujących mieszkańców nie powołuje się na naruszenie lub zagrożenie uprawnień wynikających z pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód tych rzek, a zatem zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy wywodzą z uprawnień wynikających z powszechnego korzystania z wód powierzchniowych stanowiących własność Państwa, które służą między innymi do zaspokojenia potrzeb osobistych i gospodarstwa domowego lub rolnego bez stosowania urządzeń specjalnych /art. 48 ust. 1 prawa wodnego/, a dozwolone jest z mocy prawa każdemu /art. 47 ust. 1 prawa wodnego/.
Prawa przysługujące każdemu, w tym także prawo do powszechnego korzystania z wód i prawo do nie skażonego środowiska naturalnego, należą do kategorii tak zwanych praw refleksowych, które same przez się nie dają tytułu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub udziału w takim postępowaniu w charakterze strony w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy art. 47-48 prawa wodnego nie łączą uprawnienia do powszechnego korzystania z wód z bezpośrednim powstaniem praw podmiotowych na rzecz określonych osób, poza prawem dostępu do wód dla zaspokojenia potrzeb wymienionych w art. 48 tego prawa. Prawo do odszkodowania, przewidziane w art. 47 ust. 3 prawa wodnego nie powstaje z samego wprowadzenia powszechnego korzystania z określonych wód /art. 47 ust. 2 prawa wodnego/, lecz uwarunkowane jest dodatkowym zdarzeniem w postaci spowodowania szkody określonej osobie.
Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie mieszkańcy wsi, którzy zgłosili swoje zainteresowanie jej biegiem i rozstrzygnięciem z powodów przez nich wskazanych, nie mają w niniejszym postępowaniu uprawnień stron w rozumieniu art. 28 Kpa. Sprawa niniejsza dotyczy sposobu użytkowania węzła wodnego i doprowadzenia go do stanu zgodnego z projektem technicznym lub zalegalizowania odstępstwa od tego projektu. Urządzenie wodne w postaci węzła wodnego jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Stosownie więc do art. 1 tej ustawy do węzła wodnego mają zastosowanie przepisy tego prawa z uwzględnieniem przepisów działu IV prawa wodnego. Według art. 5 ust. 1 i 2 prawa wodnego obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane w sposób zapewniający także ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a ochrona ta obejmuje w szczególności ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody oraz uciążliwościami powodowanymi przez zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby.
Skoro zatem przepisy art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego ustanawiają przy projektowaniu, budowaniu i utrzymywaniu obiektów budowlanych ochronę interesów osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, to osoby te mają z mocy tych przepisów uprawnienie do zgłoszenia swojego udziału w charakterze stron - w rozumieniu art. 28 Kpa - w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym sposobu użytkowania urządzenia wodnego, będącego obiektem budowlanym, jeżeli użytkowanie tego obiektu zagraża lub może zagrażać wymienionym wyżej interesom tych osób.
Z żądaniami ochrony takich właśnie interesów wystąpili zindywidualizowani z imienia i nazwiska mieszkańcy wsi. Wobec zgłoszenia przez nich takich żądań, powinni oni wziąć udział nie tylko w postępowaniu skargowo-wnioskowym według działu VIII Kpa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, lecz jako strony postępowania administracyjnego regulowanego przepisami działów I i II Kpa, ze wszystkimi wynikającymi z tego uprawnieniami i konsekwencjami.
Wobec tego, że wskazane wyżej osoby fizyczne i prawne nie wzięły udziału jako strony w postępowaniu związanym z wydaniem zaskarżonej decyzji, to decyzja ta - z powodów wyżej omówionych - podlega uchyleniu przez sąd administracyjny na mocy art. 207 par. 2 pkt 2 Kpa w związku z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem wszystkich wskazanych stron należy mieć na uwadze, że nie jest wymagany bezpośredni udział każdej strony. Wystarczy udział przez pełnomocnika, z tym że musi on być ustanowiony przy pełnym zachowaniu warunków przewidzianych w art. 33 par. 1-3 Kpa.
Niezależnie od powyższych uchybień rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w postępowaniu administracyjnym nastąpiło także z naruszeniem przepisów art. 7, 75, 77 par. 1 i art. 80 Kpa, co spowodowało niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie dokonano w toku postępowania, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, ustaleń co do tego, jakie skutki w zakresie ochrony środowiska i gospodarki wodnej dla stron i ich gospodarstw domowych i rolnych, położonych nad obiema rzekami, powodować będzie doprowadzenie spornego węzła wodnego do stanu zgodnego z projektem technicznym, a jakie skutki w tym zakresie spowoduje zalegalizowanie obecnego stanu niezgodnego z projektem, przy uwzględnieniu wszystkich czynników z tym związanych, jak na przykład wielkości przepływu zanieczyszczeń przy każdej z tych koncepcji, liczby mieszkańców, liczby zagród, gospodarstw rolnych, powierzchni i rodzaju gruntów położonych bezpośrednio nad obydwiema rzekami oraz najbardziej narażonych na możliwości przepływu ścieków, a także dotyczących wielkości, stanu technicznego i sposobu użytkowania stawów, położonych nad rzeką M., a objętymi pozwoleniami wodnoprawnymi na szczególne z nich korzystanie i możliwościami prowadzenia na nich racjonalnej gospodarki rybackiej przez osoby posiadające pozwolenia wodnoprawne. W realiach i uwarunkowaniach społecznych niniejszej sprawy dokonanie powyższych ustaleń, analiz i porównań jest niezbędne dla dokonania - w ramach uznania administracyjnego - wyboru optymalnego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, do czasu radykalnego rozwiązania gospodarki wodno-ściekowej w Spółdzielni Mleczarskiej w M. lub przeprowadzenia regulacji rzeki W. Omówione wyżej uchybienia co do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które w rozumieniu art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 par. 2 pkt 2 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa jak w sentencji wyroku.