Uzasadnienie
M. S. złożył wniosek do Narodowego Banku Polskiego o zezwolenie na dokonywanie operacji finansowych polegających na zakupie i sprzedaży walut obcych na międzynarodowym rynku walutowym "F.", a także o zezwolenie na transfer za granicę środków dewizowych na tę działalność oraz deponowanie ich na rachunkach w bankach zagranicznych lub firmach brokerskich. Swój wniosek uzasadnił tym, że napotkał trudności w dokonywaniu takich operacji za pośrednictwem banków krajowych.
Umożliwiają one bowiem dokonywanie stosownych zleceń jedynie w godzinach pracy banku tj. pomiędzy 9 a 15 polskiego czasu, podczas gdy rynki walutowe na świecie działają przez całą dobę.
Dla uzyskania pozytywnych rezultatów w inwestycjach na rynku "F." niezbędny jest nieprzerwany dostęp do tego rynku.
Prezes Narodowego Banku Polskiego decyzją dewizową (...) z dnia 10 lutego 2000 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. - Prawo dewizowe /Dz.U. nr 160 poz. 1063 ze zm./, odmówił wydania indywidualnego zezwolenia dewizowego na dokonanie pozostałego obrotu kapitałowego polegającego na transferze za granicę zagranicznych środków płatniczych w celu zakupu i sprzedaży walut obcych na międzynarodowym rynku walutowym.
W krótkim uzasadnieniu stwierdził, że zezwolenie nie jest instrumentem właściwym do rozszerzania zakresu liberalizacji dewizowej. winno ono służyć jedynie uchylaniu reglamentacji w przypadkach uzasadnionych indywidualną koniecznością dokonania określonej czynności obrotu dewizowego. Strona nie przedstawiła jednak szczególnych okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby konieczność uchylenia reglamentacji dewizowej, więc udzielenie jej zezwolenia stanowiłoby precedens, powodujący faktyczne uchylenie ustawowej reglamentacji w stosunku do ogółu rezydentów, którzy zamierzaliby podjąć podobne działania, co nie było intencją ustawodawcy.
Składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy M. S. zarzucił, że decyzja pozbawiona jest podstaw prawnych i merytorycznego uzasadnienia. Zwrócił uwagę na regulację zawartą w art. 7 ust. 4 Prawa dewizowego, z którego wynika, że zakres uznania w udzielaniu zezwoleń jest ograniczony względami ochrony równowagi bilansu płatniczego. Podkreślił, że w Prawie dewizowym obowiązuje zasada "co nie jest zabronione jest dozwolone". Skoro więc ustawodawca nie zakazał dokonywania operacji dewizowych wymienionych w art. 9, a jedynie poddał je reglamentacji, odmowa udzielenia zezwolenia powinna mieć racjonalne, obiektywne i weryfikowalne podstawy, a udzielenie takiej zgody nie stanowi niebezpiecznego precedensu.
Ponownie podkreślił, że potrzeba dokonywania przez niego transferu walut za granicę wynika z niemożności dokonania takich operacji w inny sposób bowiem transakcje na międzynarodowym rynku walutowym można przeprowadzać wyłącznie za pośrednictwem banku zagranicznego.
W decyzji dewizowej (...) z dnia 10 marca 2000 r. Prezes Narodowego Banku Polskiego, utrzymując w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, powtórzył zawarte w nim argumenty. Podkreślił, że znaczny stopień ryzyka związany z transakcjami kapitałowymi, wobec braku indywidualnych okoliczności uzasadniających ich dokonywanie, jest niezależnie od wysokości kwoty tych inwestycji, wystarczającym argumentem do odmowy udzielenia zezwolenia dewizowego. Podniósł także, że zezwolenie powinno służyć jedynie uchylaniu reglamentacji w przypadkach szczególnie uzasadnionych indywidualną koniecznością dokonania określonej czynności obrotu dewizowego. Zdaniem organu zezwolenie indywidualne może być udzielone jedynie wtedy gdy argumenty przedstawione przez wnioskodawcę przemawiają za stwierdzeniem, iż utrzymanie w danym przypadku reglamentacji może wywołać wymierne szkody gospodarcze, bądź, że korzyści uzyskane w przypadku jej uchylenia przeważą nad wynikającą z ustawy zasadą. Podtrzymał także stanowisko w sprawie możliwości powstania niezgodnego z intencją ustawodawcy precedensu, gdyby wnioskodawcy udzielono w tego typu sprawie zezwolenia dewizowego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję M. S. wniósł o jej uchylenie w całości, ze względu na naruszenie:
a/ art. 7 ust. 4 oraz art. 9 Prawa dewizowego, b/ art. 7, art. 11 i art. 77 Kpa.
W uzasadnieniu rozwinął argumenty podniesione w odwołaniu. Zwrócił uwagę, że głównym powodem odmowy uwzględnienia jego wniosku była obawa przed stworzeniem precedensu. Ze względu zaś na specyfikę planowanych operacji finansowych tego rodzaju zagrożenie nie występuje. Organ orzekający w sprawie zamiast skoncentrować się na przesłankach prawnych, wynikających z art. 7 ust. 4 Prawa dewizowego i właściwie zastosować uznanie administracyjne, dokonał oceny prawdopodobnych efektów ekonomicznych inwestycji kapitałowych, które planuje podjąć strona. Takie działanie stanowi, pozbawioną podstaw prawnych, ingerencję w sferę konstytucyjnych swobód obywatelskich.
Skarżący podniósł także, iż w ustawie nie zawarto regulacji o wydawaniu zezwolenia "w przypadkach szczególnie uzasadnionych". Składając wniosek uzasadnił dlaczego ubiega się o wydanie zezwolenia dewizowego, jeżeli zaś były potrzebne dodatkowe wyjaśnienia z jego strony to powinien w toku postępowania zostać wezwany do ich złożenia. Organ wydając obie decyzje nie podjął żadnych działań w tym kierunku.
W obszernej odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Banku Polskiego wniósł o jej oddalenie. Powołując się na stanowisko zawarte w komentarzu do Prawa dewizowego pod redakcją M. Krakowiaka, Warszawa 2000 /str. 45/ rozwinął argumentację dotyczącą uprawnień Prezesa NBP do udzielania zezwoleń dewizowych, jako jednego z instrumentów wykonywania zadań przez NBP, służących zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu dewizowego i płynności płatniczej kraju. Dokonał także szczegółowej analizy art. 7 ust. 4 Prawa dewizowego, wyjaśniając na czym polega ochrona równowagi bilansu płatniczego i przedstawił szczegółowe informacje dotyczące sytuacji gospodarczej i finansowej kraju w 1999 r. Podkreślił, że w tym roku import był wyższy od eksportu i więcej walut wypływało niż wpływało do kraju, z tego też względu odmowa udzielenia zezwolenia dewizowego na transfer za granicę zagranicznych środków płatniczych była uzasadniona i Prezes NBP nie naruszył powołanego wyżej przepisu.
Nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 9 Prawa dewizowego, szczegółowo odnosząc się do stanowiska skarżącego, dotyczącego liberalizacji obrotu dewizowego i czynności dewizowych w obowiązującym Prawie dewizowym.
Ustosunkowując się do zarzutu obrazy przepisów Kpa wyjaśnił, że w sprawie został rozpatrzony cały materiał dowodowy.
W uzasadnieniu pierwszej decyzji została stronie zwrócona uwaga, że nie przedstawiła szczególnych okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby konieczność uchylenia reglamentacji dewizowej. Mimo tego wnioskodawca nie przedstawił żadnych innych konkretnych wyjaśnień i informacji dotyczących motywów, zakresu, itp. zamierzonej działalności. Z wniosku skarżącego wynika, że nie chodziło mu o uzyskanie zezwolenia na dokonanie czynności obrotu dewizowego, ale na prowadzenie działalności, co wykracza poza zakres obowiązującej ustawy i nie może być przedmiotem indywidualnego zezwolenia dewizowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Analizując akta sprawy, które stanowią jedynie wniosek strony, lakoniczna decyzja z dnia 10 lutego 2000 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i krótka decyzja z dnia 10 marca 2000 r., utrzymująca w mocy wcześniejsze orzeczenie, Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wydanie obu decyzji nie zostało poparte wszechstronnym zebraniem i wyjaśnieniem materiału dowodowego. Słuszne jest twierdzenie skarżącego, że jeśli występowała konieczność uzyskania od niego dodatkowych wyjaśnień należało go wezwać do ich udzielenia.
W komentarzu do Prawa dewizowego pod redakcją M. Krakowiaka, na który powołano się w odpowiedzi na skargę, omawiając art. 7, zwraca się uwagę na dwie istotne kwestie. Po pierwsze, z uwagi na to, że przepis ten nie zawiera szczególnych unormowań proceduralnych, organ udzielający zezwoleń w pełni związany jest procedurami określonymi w Kpa /s. 44/. Po drugie, jeśli we wniosku brakuje informacji niezbędnych do jego rozpatrzenia organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o ich uzupełnienie. Nie stanowi takiego wezwania, wbrew stanowisku przedstawionemu na str. 5-6 odpowiedzi na skargę, ogólnikowe stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 lutego 2000 r., że cyt. "We wniosku nie przedstawił Pan szczególnych okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby konieczność uchylenia reglamentacji dewizowej".
Należy przy tym zauważyć, że mimo konsekwentnego podnoszenia przez stronę w obu wnioskach, uruchamiającym postępowanie i o ponowne rozpatrzenie sprawy, faktu związanego z niemożnością dokonywania w bankach krajowych planowanych przez niego czynności dewizowych i uzasadniania swojej prośby tym właśnie faktem, Prezes Narodowego Banku Polskiego, wbrew art. 107 par. 3 Kpa, do kwestii tej się nie ustosunkował. Ogólnikowa informacja na ten temat znalazła się dopiero w odpowiedzi na skargę (...).
Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie dokonano w nim indywidualnej oceny wniosku strony z punktu widzenia art. 7 ust. 4 Prawa dewizowego. Wprowadzono natomiast dodatkowe przesłanki, których ten przepis nie zawiera /szczególnie uzasadniona indywidualna konieczność dokonania określonej czynności obrotu dewizowego i powstanie precedensu/. Próba oceny stanu faktycznego przedstawionego we wniosku z punktu widzenia wpływu planowanych czynności na "równowagę bilansu płatniczego została zawarta dopiero w odpowiedzi na skargę (...).
W związku z tym należy przypomnieć utrwalone w orzecznictwie stanowisko, ukształtowane jeszcze pod rządami poprzedniej regulacji prawnej, dotyczącej sądowej kontroli decyzji administracyjnych, zawartej w nieobowiązującym już dziale VI Kpa, że odpowiedź organu na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 par. 3 Kpa powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne /por. wyrok NSA III SA 1838/91 - ONSA 1992 Nr 2 poz. 45/. To stanowisko jest aktualne także w świetle obowiązujących przepisów.
Sąd sprawuje bowiem kontrolę zaskarżonej decyzji i ocenia zawarte w niej rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, nie zaś uzasadnienie, które tak jak w rozpatrywanej sprawie, zostało właściwie napisane dopiero w odpowiedzi na skargę.
Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania miały wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.