Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 listopada 1991 r. Wojewoda w S. wyraził zgodę na pobyt stały na terytorium Polski skarżącego Y.G.A.H. Wojewoda ustalił, że skarżący, który jest obywatelem Jordanii, przebywa w Polsce od 1983 r., że ukończył Studium Języka Polskiego w Łodzi oraz Wyższą Szkołę Morską w Szczecinie, że osoba zapraszająca zapewnia mu mieszkanie i utrzymanie, że obecnie skarżący pracuje za zgodą polskich władz w ramach umowy zlecenia w Spółdzielni "B", że skarżący obawia się powrotu w swe rodzinne strony ze względu na panującą tam sytuację polityczną, Polskę zaś traktuje jak drugą ojczyznę, że wprawdzie zarówno Komendant Wojewódzki, jak i Komendant Główny Policji wydali w sprawie opinię negatywną, jednakże w czasie 8-letniego pobytu skarżący nie był ani karany przez sądy polskie, ani notowany w kartotekach policyjnych, przy czym żaden z uprawnionych organów nie podjął czynności mających na celu umieszczenie skarżącego w indeksie osób niepożądanych w Polsce lub czynności zmierzających do jego wydalenia.
W dniu 5 lutego 1992 r. Minister Spraw Wewnętrznych wydał decyzję, którą na podstawie art. 161 par. 1 Kpa uchylił decyzję Wojewody w S. Minister Spraw Wewnętrznych przyjął, że wprawdzie opinia policji nie jest wiążąca dla organu orzekającego o wydaniu cudzoziemcowi karty stałego pobytu, jednakże jest jednym z elementów potrzebnych do właściwej oceny sytuacji i wydania decyzji zgodnej z przepisami prawa i dlatego nie można zgodzić się z całkowitym pominięciem informacji zawartych w tej opinii, gdy chodzi o sprawy tak ważne jak bezpieczeństwo państwa.
W skardze na tę decyzję skarżący zarzucał, iż decyzja jest bezpodstawna, gdyż brak jest uzasadnienia stanowiska policji, że zaskarżona decyzja oznacza, iż w sprawie o wydanie karty stałego pobytu decyduje nie wojewoda, jak to przewiduje ustawa, lecz organ policji i że w konsekwencji decyzja jest sprzeczna z prawem.
W związku z tym skarżący wnosił o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych.
W odpowiedzi na Skargę Minister Spraw Wewnętrznych podtrzymał argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Dodał, że twierdzeniu Wojewody w S., iż skarżący nie był dotychczas ani karany przez sądy polskie, ani notowany w kartotekach policyjnych, zaprzecza częściowo opinia organów policji; że działalność na szkodę interesów Państwa nie musi polegać na popełnieniu wykroczenia lub przestępstwa, gdyż jest nią także działalność, która potencjalnie zagraża bezpieczeństwu Państwa, że wątek ten nie został rozwinięty w uzasadnieniu opinii organów policji, ponieważ wymagał tego interes Państwa, i że w konsekwencji decyzja Wojewody zagraża pośrednio ważnym interesom Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Minister Spraw Wewnętrznych postępował w niniejszej sprawie tak, jak gdyby chodziło o rozpoznanie odwołania od decyzji Wojewody. Do zakwestionowania bowiem decyzji przez organ odwoławczy wystarcza wskazanie, na czym - zdaniem organu odwoławczego - polega naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji, przy czym w zasadzie organ odwoławczy sam wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy /art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa/. Jeśli jednak usunięcie tego naruszenia wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji /art. 138 par. 2 Kpa/. W sprawie niniejszej jednak nie zostało wniesione żadne odwołanie. W szczególności nie wniósł odwołania prokurator. Podstawę ingerencji Ministra Spraw Wewnętrznych stanowił art. 161 par. 1 Kpa.
Należy w związku z tym stwierdzić, że art. 161 par. 1 Kpa reguluje szczególne postępowanie administracyjne, w którym nie wystarcza ograniczenie się do stwierdzenia, iż przy podejmowaniu decyzji ostatecznej, której postępowanie to dotyczy, dopuszczono się naruszenia prawa. Niezbędne jest bowiem dokonanie przez naczelny organ administracji państwowej, który prowadzi takie postępowanie, ustaleń potwierdzających istnienie przesłanek wymaganych przez art. 161 par. 1 Kpa do uchylenia lub zmiany decyzji. Ponieważ przy tym przepis ten ma charakter przepisu szczególnego, stanowiąc wyjątek od zasady stabilności decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 par. 1 Kpa, wymienione w nim przesłanki nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający.
Minister Spraw Wewnętrznych powołał się w niniejszej sprawie na interes Państwa. W konsekwencji niezbędne było wykazanie, że w inny niż uchylenie decyzji Wojewody sposób nie można zapobiec poważnym szkodom zagrażającym ważnym interesom Państwa. Nie wystarcza więc w postępowaniu z art. 161 par. 1 Kpa, jak przyjął to Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę, wykazanie pośredniego jedynie zagrożenia ważnych interesów Państwa.
Należy zgodzić się z Ministrem Spraw Wewnętrznych, że zapewnienie bezpieczeństwa jest ważnym interesem Państwa. Należy również zgodzić się z twierdzeniem, iż podejmując decyzję o zezwoleniu cudzoziemcowi na pobyt stały na terenie Polski, nie można całkowicie pomijać opinii organów policji. Trudno jednak przyjąć, że Wojewoda istotnie opinię tę całkowicie pominął, skoro w uzasadnieniu swej decyzji przeanalizował różne dowody zebrane w sprawie. Być może, okoliczności, które wywołały negatywną opinię organów policji, powinny nie tylko przeważyć w postępowaniu przed Wojewodą, ale również stanowić podstawę podjęcia decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych na podstawie art. 161 par. 1 Kpa. Nie zostało to wszakże wykazane.
W konsekwencji należy uznać, że Minister Spraw Wewnętrznych naruszył art. 161 par. 1 Kpa i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na marginesie należy zauważyć, że przewidziana w przepisach szczególnych możliwość odstąpienia w pewnych sytuacjach od uzasadnienia decyzji ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa nie oznacza wyłączenia kontroli tego rodzaju decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Już w okresie międzywojennym Najwyższy Trybunał Administracyjny zwracał uwagę, iż w wypadku gdy organ państwowy jest uprawniony do nieuzasadniania swej decyzji, akta sprawy przedstawiane Najwyższemu Trybunałowi Administracyjnemu powinny zawierać materiał, który by wskazywał, jakimi względami na interes publiczny kierował się organ, wydając nieprzychylną dla strony decyzję. W braku bowiem takiego materiału sąd byłby pozbawiony możliwości wykonania przysługującego mu - nawet w stosunku do decyzji pozostawionych całkowicie swobodnemu uznaniu - uprawnienia do oceny, czy granice swobodnego uznania nie zostały przez organ przekroczone /wyrok NTA z dnia 4 kwietnia 1934 r. nr 10564/34 Orzecznictwo Sądów Najwyższych w Sprawach Podatkowych i Administracyjnych 1934 r. poz. 727/. Stwierdzenia te są w pełni aktualne także na tle obecnego stanu prawnego.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej naruszenie art. 161 par. 1 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Dokonując ponownej oceny sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych obowiązany będzie dokonać ustaleń, wskazujących na istnienie wymienionych wyżej przesłanek z art. 161 par. 1 Kpa, w sposób chroniący wprawdzie tajemnicę państwową, ale i umożliwiający kontrolę prawidłowości tych ustaleń przez Naczelny Sąd Administracyjny.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.