Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 21 marca 2002 r. (...) Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 24 stycznia 2002 r. (...) w sprawie nałożenia na Antonio M. da C. kary pieniężnej w wysokości 19.000 zł.
W motywach decyzji podano, iż pismem z dnia 3 grudnia 2001 r. (...) Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. 1996 nr 11 poz. 62 ze zm./ wydał Powszechnemu Zakładowi Ubezpieczeń S.A. zalecenia dostosowania jego działalności do przepisów prawa w zakresie udzielania 50 procent zniżki w opłacaniu składek za obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów samochodowych osobom uprawnionym na podstawie przepisów art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ oraz 50 procent zniżki w opłatach obowiązkowe ubezpieczenie komunikacyjne i za ubezpieczenie od uszkodzeń /auto-casco/ pojazdów samochodowych, nie służących do zarobkowego przewozu, osobom uprawnionym na podstawie par. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie niektórych ulg i przywilejów przysługujących inwalidom wojennym i wojskowym /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./. Zaniechanie stosowania wymienionych zniżek Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń /zwany dalej PUNU/ uznał za działanie z naruszeniem przepisów prawa.
Stwierdzono, że w wyznaczonym terminie, to jest do dnia 20 grudnia 2001 r. Powszechny Zakład Ubezpieczeń S.A. /zwany dalej PZU S.A./ nie dostosował działalności do wydanego przez PUNU zalecenia a także zakład ten poinformował, że nie zamierza tego uczynić gdyż, jego zdaniem, działa zgodnie z prawem.
Wobec działania PZU S.A. z naruszeniem prawa w zakresie odmowy udzielania wymienionym wyżej osobom zniżek w opłacaniu składek ubezpieczeniowych, jak również odmowy dostosowania działalności tego zakładu ubezpieczeń do prawa obowiązującego w tym zakresie, decyzją z dnia 24 stycznia 2002 r. (...) Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nałożył na członka zarządu PZU S.A. Antonio M. da C. karę pieniężną w kwocie 19.000 zł.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik Antonio M. da C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wniosku podano, że zaprzestanie udzielania przez PZU S.A. zniżek kombatantom, osobom represjonowanym oraz inwalidom wojennym i wojskowym nie stanowi naruszenia przepisów ustaw i rozporządzeń.
Wywodzono dalej, że PZU S.A. przez wiele lat udzielał osobom uprawnionym zniżek przy opłacie składek aa ubezpieczenia komunikacyjne a zaprzestanie udzielenia osobom uprawnionym zniżek przez PZU S.A. wynikało z faktu, że zwłoka w refundacjach ze strony podmiotów finansujących obniżki doprowadziła do zaległość w wysokości około 36 mln zł.
Przyznano, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa inwalidom wojennym i wojskowym oraz kombatantom i innym osobom uprawnionym przysługuje 50 procent zniżka w opłacaniu składek na określone ubezpieczenia. Zdaniem pełnomocnika skarżącego z przepisów ustawy o kombatantach i rozporządzenia Rady Ministrów dotyczącego inwalidów wojennych i wojskowych nie wynika publicznoprawny obowiązek zakładu ubezpieczeń zawierania z osobami wymienionymi umów ubezpieczenia z uwzględnieniem 50 procent zniżki, a następnie odzyskiwania tych kwot od podmiotów finansujących. Stwierdzono, że korelatem uprawnień /przywileju/ ustanowionego przez Państwo na rzecz kombatantów i innych osób, jest obowiązek po stronie Państwa - pokrycia kosztu udzielonych świadczeń. W opinii pełnomocnika Antonio M. da C. ustawodawca przyjął, że dopuszczalne są różne modele finansowania zniżek. Zarówno taki, w którym zakład ubezpieczeń udziela zniżki a następnie otrzymuje refundację od podmiotów finansujących, jak i taki, w którym osoby uprawnione zawierać będą umowy na normalnych zasadach a refundację otrzymywać bezpośrednio z odpowiednich funduszy.
Pełnomocnik Antonio M. da C. zarzuca PUNU, że przyjęcie stanowiska, iż obowiązek realizacji ustawowych ulg przyznanych w ustawie o kombatantach spoczywa na zakładzie ubezpieczeń -niezależnie od tego, czy środki, które na ten cel poświęca są mu na bieżąco refundowane czy też nie, może nasuwać pogląd, że przepisy ustawy i rozporządzenia ingerują zbyt daleko w prawo własności i konstytucyjnie chroniony zakres samodzielności podmiotów gospodarczych, stając w sprzeczności z szeroko rozumianą zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej, w tym kontekście także z zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej, a także z zasadą proporcjonalności. W takim wypadku powstaje sytuacja, w której podmiot gospodarczy - zakład ubezpieczeń - miałby w majestacie prawa zostać pozbawiony części uzyskiwanych dochodów.
W konkluzji wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdzono, że odmowa udzielana 50 procent zniżek kombatantom i innym osobom uprawnionym nie narusza przepisów ustawy o kombatantach oraz innych przepisów regulujących tę kwestię, a dalsze udzielanie zniżek na dotychczasowych zasadach byłoby w oczywisty sposób działaniem na szkodę spółki i osób ubezpieczonych.
W zaskarżonej decyzji z dnia 21 marca 2002 r. Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń nie zmienił stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia 24 marca 2002 r. Uznał, że zaprzestanie udzielenia przez PZU S.A. zniżki w opłaceniu składek na ubezpieczenie obowiązkowe pojazdów samochodowych kombatantom i innym osobom uprawnionym, którym uprawnienie do przedmiotowej zniżki przysługuje expressis verbis na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz 50 procent zniżki w opłatach za obowiązkowe ubezpieczenie komunikacyjne /OC/ oraz za ubezpieczenia od uszkodzeń /auto-casco/ pojazdów samochodowych inwalidom wojennym i wojskowym, którym uprawnienie to w dacie wydania decyzji organ nadzoru z dnia 24 stycznia 2002 r. przysługiwało ipso inre na podstawie par. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie ulg i przywilejów przysługujących inwalidom wojennym i wojskowym, a w dacie ponownego rozpoznania sprawy przez organ nadzoru - na podstawie par. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie niektórych ulg przysługujących inwalidom wojennym i wojskowym /Dz.U. nr 4 poz. 35/, jest działaniem z naruszeniem przepisów prawa.
PUNU wywodzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przesłanką działania naruszającego prawo przez PZU S.A. są roszczenia tego zakładu do Ministra Finansów i Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z tytułu udzielonych zniżek. W ocenie PUNU okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla istnienia obowiązku zakładu ubezpieczeń w tym zakresie. Spór w omawianym przedmiocie powinien być rozstrzygnięty w sposób przewidziany prawem. Fakt, że ani w ustawie ani w wydanych do niej aktach wykonawczych nie zostały określone w sposób szczegółowy zasady finansowania zniżek nie oznacza, że od swobodnego uznania zakładu ubezpieczeń zależy udzielanie zniżek w opłacaniu przez uprawnione podmioty składek ubezpieczeniowych. PUNU podkreślił, że kwestie te od wielu lat były określone w umowie cywilnoprawnej zawieranej przez PZU S.A. z Urzędem do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i zakład ubezpieczeń nie negował ani prawnej ważności zawieranych umów ani ich formalnej skuteczności.
W opinii Urzędu decydującym dla ustalenia istnienia obowiązku zakładu ubezpieczeń udzielania zniżek w składkach ubezpieczeniowych wskazanej w powołanych przepisach prawa grupie osób jest uprawnienie do 50 procent zniżki w opłacaniu składki ubezpieczeniowej a nie prawo do żądania dokonania refundacji 50 procent zapłaconej składki od dysponentów określonych funduszy. PUNU dalej wywodził, że nie ma żadnego znaczenia dla sprawy rozstrzygania czy ustawodawca przyjął, iż w świetle prawa są dopuszczalne różne modele finansowania zniżek. Sposób wyboru postępowania jest uzależniony od osoby uprawnionej, a nie od zakładu ubezpieczeń, na którym ciąży obowiązek udzielania osobom uprawnionym zniżki w opłacaniu składek ubezpieczeniowych. Czynnikiem wpływającym na wysokość składki ubezpieczeniowej z tytułu OC posiadaczy pojazdów mechanicznych i AC, który wynika wprost z przepisów prawa jest, zdaniem PUNU, zarówno czynnik związany z bezszkodowym przebiegiem ubezpieczenia jak i czynnik związany z przedmiotowymi 50 procent zniżkami w opłacaniu składek.
Przepisy art. 23 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego określają jedynie źródła finansowania różnych świadczeń dla kombatantów i innych osób uprawnionych. W ocenie PUNU nie mogą te przepisy stanowić podstawy do uznania, że zakłady ubezpieczeń nie są zobowiązane do realizacji ustawowych zniżek przyznanych kombatantom i innym podmiotom uprawnionym. Pozbawienie PZU S.A. części dochodów może, zdaniem PUNU, wynikać z braku podejmowania przez zakład skutecznych działań wobec dłużników, jak i błędów metodologicznych przy ustalaniu wysokości zniżek podlegających sfinansowaniu przez dysponentów funduszy. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też znaczenia argument pełnomocnika skarżącego, że przepisy ustawy i rozporządzenia w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii finansowania kosztów manipulacyjnych, jakie zakłady ubezpieczeń muszą ponosić.
PUNU przyznał tę okoliczność. Podkreślił jednak, że wszelkie koszty w tym koszty administracyjne zakładu ubezpieczeń, powinny być uwzględniane w składce ubezpieczeniowej, wobec czego ponoszone przez stronę koszty stanowią już część składki.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Antonio M. da C. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z dnia 21 marca 2002 r. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa lub alternatywnie o uchylenie tej decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z przepisami ustawy o kombatantach jedynym podmiotem finansującym zniżki w opłacie składek ubezpieczeniowych jest Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, który dysponuje Państwowym Funduszem Kombatantów. Natomiast zniżki przysługujące innym osobom uprawnionym powinny być finansowane z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że żaden z przepisów prawa nie statuuje publicznoprawnego obowiązku zakładu ubezpieczeniowego zawierania z osobami uprawnionymi umów ubezpieczenia z uwzględnieniem 50 procent zniżki, a następnie odzyskiwania tych kwot od podmiotów finansujących.
Z art. 20 ust. 4 wynika jedynie uprawnienie kombatantów do 50 procent zniżki w składce na ubezpieczenie komunikacyjne.
Wskazano, że należy uznać, iż ustawodawca przyjął w świetle prawa za dopuszczalne różne modele finansowania zniżek. Zarówno taki, w którym zakład ubezpieczeniowy udziela zniżki a następnie otrzymuje refundację od podmiotów finansujących, jak i taki, w których osoby uprawnione zawierać będą umowy na normalnych zasadach a refundację otrzymywać bezpośrednio z odpowiednich funduszy. Podniesiono, że wykładnia przepisów ustawy dokonana przez PUNU prowadzi do wniosku, że przepisy ustawy i rozporządzenia ingerują zbyt daleko w prawo własności i konstytucyjnie chroniony zakres samodzielności podmiotów gospodarczych, stając w sprzeczności z szeroko rozumianą zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej /art. 22 Konstytucji RP/, a także z zasadą proporcjonalności /art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP/. Wykładnia ta prowadzi do sytuacji, gdy obowiązek ponoszenia przez zakłady ubezpieczeń kosztów świadczeń zagwarantowanych osobom uprawnionym przez ustawodawcę ma charakter dodatkowej daniny. Model taki, chociaż być może tymczasowy i mający swe źródło w problemach finansowych państwa, jest wprost sprzeczny z przepisami konstytucyjnymi.
Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że powołany jako podstawa prawna decyzji art. 83 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej dotyczy odmowy wykonania zalecenia Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń. Podkreślił, że jest to przepis kompetencyjny. Wobec braku naruszenia przez PZU S.A. przepisów prawa materialnego, sam fakt odmowy zastosowania się do wykonania zaleceń PUNU nie może być samoistną podstawą do nałożenia kary pieniężnej na członków zarządu tego zakładu ubezpieczeń.
W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, jako następca prawny Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń, wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. 1996 nr 11 poz. 62 ze zm./ przewiduje możliwość nakładania na członków zarządu zakładu ubezpieczeń lub prokurentów kar pieniężnych do wysokości trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia brutto tych osób, w razie niewykonania zaleceń organu nadzoru mających na celu między innymi dostosowanie działalności zakładu ubezpieczeń do przepisów prawa, prowadzenia działalności z naruszeniem prawa, statutu, odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji. Organ nadzoru rozstrzyga o zastosowaniu kar pieniężnych w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie w cytowanym przepisie prawa wyrażenia "może nakładać".
Kara pieniężna przewidziana w art. 83 ust. 5 pkt 1 jest karą administracyjną o charakterze dyscyplinującym i represyjnym. Nie może być ona utożsamiana z odpowiedzialnością w rozumieniu przepisów prawa karnego.
Jak wynika z treści rozstrzygnięć organu nadzoru zapadłych w sprawie, nałożenie kary pieniężnej na członka zarządu zakładu ubezpieczeń było skutkiem niewykonania zaleceń organu nadzoru dotyczących dostosowania działalności zakładu do przepisów prawa w zakresie udzielania 50 procent zniżek w opłacaniu składek za obowiązkowe ubezpieczenie pojazdów samochodowych osobom uprawnionym na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ oraz 50 procent zniżki za wymienione ubezpieczenie oraz nadto za ubezpieczenia od uszkodzeń /auto-casco/ pojazdów samochodowych nie służących do zarobkowego przewozu, inwalidom wojennym i wojskowym.
Nałożenie kary pieniężnej musi być jednak poprzedzone ustaleniem jakie przepisy prawa obowiązują w danym zakresie działania zakładu ubezpieczeń oraz dokonaniem nie budzącej wątpliwości wykładni treści tych przepisów, w szczególności w sferze obowiązków obciążających zakład ubezpieczeń. W sprawie niniejszej nie można, zdaniem Sądu, stwierdzić aby przesłanka ta została spełniona. W świetle przepisów zarówno ustawy o kombatantach jak i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów dotyczącego ulg i przywilejów przysługujących inwalidom wojennym i wojskowym, nie można uznać, że ich wykładnia podana w zaskarżonej decyzji jest jedynie prawidłowa i nie budząca wątpliwości. Przede wszystkim wskazać trzeba, że uregulowanie kwestii obniżek składek na omawiane ubezpieczenia w akcie ustawowym oraz rozporządzenia Rady Ministrów jak również finansowanie tych zniżek z funduszy publicznych /Państwowy Fundusz Kombatantów oraz Fundusz Ubezpieczeń Społecznych/, których źródłem dochodów są dotacje z budżetu państwa, prowadzi do wniosku, że udzielenie zniżek ubezpieczeniowych nie jest zadaniem zakładów ubezpieczeniowych lecz zadaniem Państwa /por. art. 23 i 24 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego/.
Zgodzić się zatem trzeba z twierdzeniem skargi, że posłużenie się przy wykonaniu tego zadania zakładami ubezpieczeń wymagałoby nałożenia na te podmioty stosownego obowiązku w przepisach prawa dotyczących udzielania zniżek uprawnionym kategoriom osób upoważnionych. Tymczasem żaden z aktów prawnych regulujących tę tematykę takiego obowiązku w sposób jednoznaczny na zakłady ubezpieczeń nie nakłada. Określają one jedynie uprawnienie dla pewnej kategorii osób do uzyskania zniżek ubezpieczeniowych i nie rozstrzygają jaki ma być tryb udzielania tych zniżek, a więc czy najpierw zakład ubezpieczeń zawiera umowy ubezpieczenia stosując obniżkę składki a następnie występuje do dysponentów odpowiednich funduszy o jej refundację, czy też osoba uprawniona płaci składkę w pełnej wysokości a występuje z kolei do dysponenta funduszu o zwrot 50 procent składki. Niewątpliwie dla osoby uprawnionej może być korzystniejsze i wygodniejsze skorzystanie z przysługującego jej obowiązku przy zawieraniu umowy z zakładem ubezpieczeń.
Jednak w postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem kontroli jest legalność zaskarżonych decyzji a nie merytoryczna zasadność i celowość rozstrzygnięć ustawodawcy. Dla korzystania z obniżek składek przy zawieraniu umów ubezpieczenia powinny być dokonane takie zmiany przepisów prawa regulujących tę materię, które wykluczyłyby możliwość ich różnorodnej wykładni w zależności od tego jaki podmiot ją dokonuje /organ nadzoru lub zakład ubezpieczeń/. Takiego warunku obecnie obowiązujące przepisy w wymienionym zakresie nie spełniają. Dlatego też należy stwierdzić, że brak było podstaw prawnych do zastosowania w sprawie niniejszej kary pieniężnej.
Mając powyższe ustalenia na względzie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa materialnego, w szczególności art. 83 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz orzec o zwrocie kosztów postępowania sądowego po myśli art. 55 tej ustawy.