Uzasadnienie
Wojewoda K-cki decyzją z dnia 29 marca 1984 r. wymierzył Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w W. opłatę w wysokości 100.932 zł za wprowadzanie w 1983 r. substancji zanieczyszczających do powietrza atmosferycznego. W uzasadnieniu decyzji podał, że zweryfikowano przedstawione przez Okręgową Spółdzielnię Mleczarską dane dotyczące ilości substancji zanieczyszczających, a z załącznika do decyzji wynika, że weryfikacja dotyczyła danych o pyłach zawieszonych /przyjęło 21,5 t/rok/, dwutlenku siarki /przyjęto 102 t/rok/ i tlenków azotu /przyjęto 388 t/rok/.
W odwołaniu od tej decyzji Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w W. podała, że w 1983 r. wykazała wprowadzone do powietrza atmosferycznego substancje zanieczyszczające w ilości: pył zawieszony - 4,5 t, na podstawie wyników analiz, wykonanych przez Wojewódzki Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska w K. Analizy te były przeprowadzone w dniach 4 lipca, 13 września i 21 grudnia 1983 r.
Kolejną decyzją z dnia 24 kwietnia 1984 r. nr OS. I-3251/061/84 Wojewoda K-cki, powołując się na art. 132 Kpa, wymierzył Spółdzielni opłatę za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza atmosferycznego w wysokości 91.728 zł i uchylił swą wcześniejszą decyzję z dnia 29 marca 1984 r. W uzasadnieniu podał, że na skutek odwołania ponownie przeanalizowano wielkości emisji zanieczyszczeń. Dane przedstawione przez stronę nasunęły zastrzeżenia co do ich wiarygodności po uwzględnieniu ilości zużytego w 1983 r. węgla /5.174 t/. Dlatego też wielkość emisji zanieczyszczeń wyliczono na podstawie ilości zużytego paliwa, z zastosowaniem wskaźników uzgodnionych przez Ministerstwo Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, ponieważ wyniki pomiarów emisji zanieczyszczeń, wykonywanych w chwilowych warunkach spalania, nie mogą stanowić podstawy do określenia faktycznej rocznej emisji zanieczyszczeń.
W odwołaniu od tej decyzji Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w W. podniosła, że pomiary były wykonywane w 1983 r. trzykrotnie i w różnych porach roku, a także w czasie, kiedy występowało największe obciążenie kotłów, to jest podczas dnia. w godzinach od 18.000 do 5.000 następuje zmniejszenie emitowanych zanieczyszczeń, gdyż często pracuje tylko jeden kocioł.
Minister - Kierownik Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej decyzją nr OA-2/802/78/84/F z dnia 21 września 1984 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że strona skarżąca złożyła wymagany wykaz, zawierający dane o ilości substancji zanieczyszczających wprowadzonych do powietrza atmosferycznego w 1983 r., jednakże dane te budziły zastrzeżenia, gdyż zostały ustalone na podstawie wyników chwilowych pomiarów emisji. Wszystkie przeliczenia globalnej ilości rocznej emisji na podstawie wyników chwilowych pomiarów są nieadekwatne do rzeczywistości. Emisja chwilowa jest uwarunkowana bardzo wieloma czynnikami, wynikającymi ze zmiennych parametrów używanego paliwa i procesu jego spalania. Dlatego też jedynie pomiary ciągłe mogłyby stanowić podstawę do naliczenia opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części przekraczającej kwotę 7.212 zł. zwrócono w skardze uwagę na to, że strona skarżąca nie była zobowiązana do prowadzenia w sposób ciągły pomiarów ilości i rodzaju substancji zanieczyszczających. Badania przeprowadzone przez Wojewódzki Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska pozwalały na ustalenie średniej, przeciętnej wielkości zanieczyszczeń i mogły stanowić podstawę do opracowania wykazu emitowanych zanieczyszczeń. Nie było więc podstaw do uznania tych badań za nieadekwatne do rzeczywistości. Pomiary dokonane w 1983 r. nie miały przypadkowego charakteru, gdyż prawie identyczne wielkości stwierdzono w pomiarach przeprowadzonych w dniu 23 maja 1984 r. Poza tym, Wojewódzki Ośrodek Badań i Ochrony Środowiska, w publikacji dotyczącej stanu ochrony środowiska na terenie miasta i gminy W., przyjął wyniki pomiarów z 1983 r. jako wielkości reprezentatywne dla całego 1983 r.
W odpowiedzi na skargę Minister - Kierownik Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdzając, że decyzja nie narusza obowiązujących przepisów w zakresie wymierzenia opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrolując zgodność decyzji administracyjnych z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi /art. 206 Kpa/. Strona skarżąca ograniczyła swe zarzuty do polemiki z ustaleniami wielkości zanieczyszczeń emitowanych do powietrza atmosferycznego. Nie zwrócono natomiast uwagi na rażące naruszenie prawa, powodujące nieważność decyzji organów I i II instancji.
Organ I instancji, podejmując decyzję w dniu 24 kwietnia 1984 r. i obniżając wcześniej wymierzoną opłatę ze 100.932 zł do 91.728, powołał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 132 Kpa. Przepis ten pozwala organowi, który wydał zaskarżoną odwołaniem decyzję, na dokonanie samokontroli i uchylenie bądź zmianę własnej decyzji, jednakże tylko wtedy, gdy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Natomiast jeżeli organ ten uzna, że odwołanie tylko częściowo jest słuszne /jak to miało miejsce w tym wypadku/, to nie wolno mu dokonywać żadnych zmian w decyzji i w takim wypadku odwołanie wraz z aktami sprawy należy przesłać do organu odwoławczego. Nie postępując w ten sposób, organ I instancji rażąco naruszył art. 132 Kpa.
Natomiast organ II instancji, w swym rozstrzygnięciu utrzymującym w mocy decyzję Wojewody K-ckiego z dnia 24 kwietnia 1984 r., nie zwrócił uwagi na to rażące naruszenie prawa i akceptował je.
Z tych przyczyn na podstawie art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.
W tej sytuacji należy nadać właściwy bieg odwołaniu strony od decyzji Wojewody K-ckiego z dnia 29 marca 1984 r. i organ II instancji - rozpatrując to odwołanie - powinien wydać decyzję stosownie do art. 138 Kpa, ustosunkowując się w jej uzasadnieniu do podnoszonych przez stronę zarzutów.