Uzasadnienie
Minister do Spraw Cen decyzją z dnia 14 września 1984 r. nr I C-91222/1229/84, po rozpatrzeniu odwołania Kopalni Skalnych Surowców Drogowych - Zakład w W. od decyzji nr 27/100/84 Okręgowego Urzędu Cen w K. z dnia 3 sierpnia 1984 r. w sprawie naliczenia kwoty nienależnej i kwoty dodatkowej w łącznej wysokości 3.526.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, że odwołujący się Zakład, ustalając z dniem 15 stycznia 1984 r. umowne ceny zbytu wydobywanych i przetwarzanych surowców mineralnych, uwzględnił w cenach również wzrost kosztów usług obcych, związanych z remontami oraz robotami odkrywkowymi, przez co zawyżył cenę kwarcytu przemysłowego o 65 zł za tonę. Tak zawyżoną cenę stosowano w okresie od 15 stycznia 1984 r. do 28 lutego 1984 r., naruszając w ten sposób przepisy uchwały nr 195 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1983 r. w sprawie zakazu podwyższania cen umownych towarów zaopatrzeniowych i inwestycyjnych, wytwarzanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej /M.P. nr 43 poz. 253/, ponieważ w postanowieniach par. 2 ust. 1 tej uchwały nie wymienia się wzrostu kosztów usług jako tytułu upoważniającego do wzrostu cen produkowanych wyrobów. Minister wskazał nadto, że jeżeli wzrost kosztów usług obcych /kupowanych po cenach umownych, nie objętych tą uchwałą/ być znaczący dla kosztów i ceny kwarcytu. Zakład mógł wystąpić do Ministra do Spraw Cen na podstawie par. 2 ust. 4 powołanej uchwały o ich uznanie, czego nie uczynił.
Kopalnia Skalnych Surowców Drogowych - Zakład w W. zaskarżył decyzję Ministra do Spraw Cen do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem. W skardze podniesiono, że odbiorcami kwarcytu przemysłowego były jedynie Huta Ł. w Ł. oraz Ch.-skie Zakłady Materiałów Ogniotrwałych w Ch., z którymi zawarto umowę, ustalając cenę 1.500 zł za tonę. Cenę ustalono opierając się na informacji oraz prognozach dotyczących wzrostu cen materiałów, energii, opłat przewozowych, usług, podatków oraz amortyzacji, przy czym odbiorcy, których obowiązuje cena urzędowa, byli zainteresowani jednorazowym ustaleniem na dostawy w 1984 r. ceny uwzględniającej wzrost kosztów uzasadnionych, objętych uchwałą nr 195 Rady Ministrów. Zdaniem skarżącego, było to stanowisko słuszne z punktu widzenia tworzenia stabilnej i planowej gospodarki. Skarżący twierdzi, że według wyliczeń Okręgowego Urzędu Cen w K. za okres od 15 stycznia do 15 lutego 1984 r. powinna być stosowana cena 1.435 zł za tonę, od 1 marca do 15 kwietnia 1984 r. cena 1.523 zł za tonę, a od 15 maja 1984 r. 1.650 zł za tonę. Gdyby Zakłady stosowały ceny według ustaleń Okręgowego Urzędu Cen w K., to stosowały ceny według ustaleń Okręgowego Urzędu Cen w K., to za I półrocze 1984 r. z tytułu sprzedaży 86.228,5 tony kwarcytu uzyskałyby o 4.718.600 zł więcej niż otrzymały stosując umówioną cenę 1500 zł za tonę. Z tego też względu skarżący zarzuca, że organy do spraw cen nieprawidłowo zinterpretowały pojęcie "kwoty nienależnej", a nadto nie ustosunkowały się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji. Skarżący podnosi, że gdyby nawet uznać prawidłowość wyliczenia, iż w okresie od 15 stycznia od 28 lutego 1984 r. cena była zawyżona o 65 zł, to wobec niepodwyższenia jej przy następnych dostawach odbiorcy nie tylko otrzymali zwrot nadpłaty, ale uzyskali określoną korzyść, bowiem w długoterminowej umowie o dostawy ustalono cenę niższą niż dozwalały przepisy. Z tego też względu skarżący twierdzi, że nie osiągnął kwoty nienależnej. Z decyzją organów do spraw cen można byłoby się zgodzić, gdyby umowy łączące Zakład z kupującymi były jednorazowe i sporadyczne. Natomiast przy dostawach ciągłych i długotrwałych można byłoby mówić o kwocie nienależnej jedynie wtedy, gdyby w okresie realizacji dostaw Zakład ustalił cenę umowną ponad dopuszczalny poziom. Skoro jednak zawyżenie ceny nastąpiło jedynie w miesiącach styczniu i lutym, a stosowana w dalszych miesiącach ta sama cena była niższa od tej, jaką Zakład miał prawo ustalić, bo tym samym do dnia kontroli zwrócił odbiorcom kwotę nienależną, a zatem nie ma obowiązku wpłacenia jej równowartości do budżetu Państwa. Z tego też względu, brak było podstaw do wydania decyzji przewidzianej w art. 19 ust. 2 ustawy o cenach.
Minister do Spraw Cen nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Minister uznał za bezsporne, że Zakład w okresie od 15 stycznia do 28 lutego 1984 r. stosował cenę ustaloną z naruszeniem uchwały nr 195 Rady Ministrów. Okoliczność, że od dnia 1 marca, a następnie od dnia 15 kwietnia 1984 r. Zakład mógł stosować wyższą cenę, Minister uznał za nie mającą znaczenia dla sprawy, stwierdzając, że "Stosowanie przez Zakład po 1.III.1984 r. niższej ceny niż dopuszczalna według przepisów jest sprawą Zakładu i jego samodzielnych decyzji, w które Okręgowy Urząd Cen nie ingerował". Natomiast - zdaniem Ministra - przepisy art. 19 ustawy o cenach "nie upoważniają do kompensacji sprzedaży wyrobów po zaniżonych i zawyżonych cenach przy wyliczaniu kwot nienależnych (...)"
W złożonym na rozprawie w dniu 27 marca 1985 r. dodatkowym piśmie procesowym skarżący podniósł zarzut, że par. 2 uchwały nr 195 został wydany z naruszeniem zakresu upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o cenach, zezwalającego na wprowadzenie okresowego zakazu podwyższania cen poza wypadkami wynikającymi z działania czynników niezależnych od jednostki gospodarczej /sprzedawcy/. Zdaniem skarżącego par. 2 ust. 1 uchwały nr 195 nie da się również pogodzić z treścią art. 11 ust. 5 ustawy o cenach, stanowiącym, że kalkulacja ceny umownej jest sporządzana na podstawie kosztów uzasadnionych. Wymuszanie od Zakładu, aby ustalał cenę poniżej kosztów uzasadnionych, pozostaje więc w sprzeczności z ustawą o cenach. Skarżący przyznał, że wprawdzie nieprawidłowo wyliczył wzrost kosztów w pozycjach: amortyzacja, materiały i paliwo, ale jednocześnie znacznie zaniżył inne pozycje kosztów /podatek od nieruchomości, usługi transportowe/, tak że praktycznie zawyżenie tych pozycji przy znacznym zaniżeniu innych było bez znaczenia dla kształtowania się globalnych kosztów uzasadnionych. W konkluzji skarżący stwierdził, że skoro w świetle zacytowanych przepisów ustawy o cenach Rady Ministrów nie została upoważniona do zmiany sposobu ustalania cen umownych ani do taksatywnego wyliczania czynników rzutujących na ich wzrost, skarga zakładu powinna być uwzględniona, tym bardziej że Zakład - jak wynika z przedstawionego zestawienia - nie osiągnął kwot nienależnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na mocy art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 grudnia 1983 r. o zmianie niektórych ustaw wprowadzających reformę gospodarczą /Dz.U. nr 71 poz. 318/ nadane zostało nowe brzmienie przepisowi art. 12 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. nr 7 poz. 52/. W myśl znowelizowanego art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o cenach, Rada Ministrów uzyskała z dniem 1 stycznia 1984 r. uprawnienia do wprowadzania okresowego zakazu podwyższania cen na określone grupy towarów i usług, poza wypadkami wynikającymi z działania czynników niezależnych od jednostki gospodarczej /sprzedawcy/. Uchwałą nr 195 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1983 r. w sprawie zakazu podwyższania cen umownych towarów zaopatrzeniowych i inwestycyjnych, wytwarzanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej /M.P. nr 43 poz. 253/ wprowadzony został zakaz podwyższania w okresie od 1 stocznia 1984 r. do 31 grudnia 1984 r. cen umownych towarów zaopatrzeniowych i inwestycyjnych, wytwarzanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej, ponad poziom cen istniejący w dniu 31 grudnia 1983 r. W przypadku jednak zmiany po dniu 31 grudnia 1983 r. kosztów wytwarzania towarów zaopatrzeniowych i inwestycyjnych z przyczyn niezależnych od producenta, spowodowanych podwyższeniem:
- cen surowców, materiałów, półfabrykatów oraz wyrobów i części kooperacyjnych, wytwarzanych w kraju bądź importowanych,
- stawek taryfowych przewozowych oraz energetycznych,
- amortyzacji w wyniku zmiany stawek oraz przeceny majątku trwałego na dzień 31 grudnia 1983 r.,
- stawek podatków /obciążających koszty/,
- składek na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ceny tych towarów mogą być podwyższone nie więcej niż o kwotę odpowiadającą wzrostowi kosztów produkcji z wymienionych wyżej przyczyn.
Należy więc uznać za trafny zarzut skarżącego, że uchwała nr 195 Rady Ministrów, wprowadzająca okresowy zakaz podwyższania cen towarów zaopatrzeniowych i inwestycyjnych, a jednocześnie pozwalająca na ich podwyższenie w wypadku, gdy z przyczyn niezależnych od producenta nastąpi podwyżka niektórych tylko składników ceny, wykroczyła poza upoważnienie ustawowe, zawarte w przepisie powołanym jako podstawa prawna uchwały. Przepis ten - art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. nr 7 poz. 52; zm. Dz.U. 1983 nr 71 poz. 318/ - dozwala bowiem Radzie Ministrów wprowadzić okresowy zakaz podwyższania cen na określone grupy towarów i usług poza wypadkami wynikającymi z działania czynników niezależnych od jednostki gospodarczej /sprzedawcy/. Ta więc zgodnie z cytowanym przepisem, w każdym wypadku, gdy z przyczyn niezależnych od jednostki gospodarczej następuje zwyżka któregokolwiek elementu składowego ceny, jednostka ta ma uprawnienie do odpowiedniego podwyższenia ceny, wynikające z ustawy i nie podlegające ograniczeniu w innej drodze niż ustawowa. Ograniczenie w uchwale nr 195 tego uprawnienia jednostek gospodarczych do niektórych tylko elementów składowych ceny, poprzez ich enumeratywne wskazanie w par. 2 ust. 1 i 2, oznacza wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego.
Należy tu wskazać na inną jeszcze wadliwość regulacji dokonanej uchwałą nr 195, a mianowicie na to, że w dacie podejmowania uchwały nie wszedł jeszcze w życie przepis upoważniający Radę Ministrów do jej podjęcia. Ustawa z dnia 21 grudnia 1983 r. o zmianie niektórych ustaw wprowadzających reformę gospodarczą /Dz.U. nr 71 poz. 318/ przyjęła, że wszystkie jej postanowienia wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 1984 r.
Z tej też przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do pominięcie regulacji zawartej w uchwale nr 195 i dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy o cenach.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, przyczyną naliczenia przez ten organ kwoty nienależnej oraz kwoty dodatkowej było to, że skarżący Zakład "zawyżył koszty produkcji przy ustalaniu wzrostu kosztów niezależnych", a ponadto "wprowadził do wzrostów pozycje kosztów nie objętych przepisem par. 1 uchwały nr 195 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1983 r. (...)", zaniżył natomiast "kwotę podatku od gruntów i nieruchomości". Natomiast w decyzji Ministra do Spraw Cen podano, że odwołujący się Zakład "uwzględnił w cenach również wzrost kosztów usług obcych związanych z remontami oraz robotami odkrywkowymi". Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarżący Zakład był - na mocy ustawy o cenach - uprawniony do uwzględnienia w cenie kwarcytu wzrostu wszystkich kosztów od Zakładu niezależnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z przyczyn określonej w art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa. Uchylając również decyzję organu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie to, że istnieje konieczność dokonania nowych ustaleń faktycznych i rozliczeń stosownie do ceny prawnej sprawy, dokonanej przez Sąd, którego ocena - w myśl art. 209 Kpa - wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji państwowej.
O kosztach orzeczono w myśl art. 208 Kpa.