Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. orzekło o nieważności uchwały (...) Rady Powiatu O. z 23 lutego 2001 r., zmieniającej uchwałę (...) Rady Powiatu O. z 28 grudnia 2000 r. w sprawie budżetu Powiatu O. na 2001 r., w części dotyczącej zmniejszenia wydatków o 700.000 zł z dotacji celowej na opłatę składek na ubezpieczenie zdrowotne, określonej w załącznikach nr 2 i nr 3, oraz ustaliło budżet w dziale 851, rozdział 85156, par. 4.130, na kwotę 4.599.318 zł i wydatki ogółem po zmianie na kwotę 48.440.820 zł.
Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że badając ją, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, iż w załącznikach nr 2 i nr 3 Rada Powiatu zmniejszyła wydatki z przyznanej dotacji celowej na opłatę składek na ubezpieczenia zdrowotne z kwoty 4.599.318 zł na 3.899.318 zł. Stanowi to naruszenie art. 124 ust. 1 pkt 10 i art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, ponieważ opłata składek na ubezpieczenie zdrowotne jest zadaniem zleconym przez administrację rządową i powiat otrzymał na to zadanie dotację celową z budżetu państwa.
Według powyższych przepisów, kwoty ustalone w dotacjach celowych należy - zdaniem organu odwoławczego - ująć po stronie dochodów i wydatków w budżecie jednostki samorządowej, a organy powiatu nie mają uprawnień do dokonywania zmiany przeznaczenia wydatków z dotacji celowych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Powiat O. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały, kwestionując zarzucone mu przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej naruszenie art. 124 ust. 1 pkt 10 i art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. "a" ustawy o finansach publicznych.
W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że jest ona związana ze skargą złożoną przez Powiat O. 15 marca 2001 r. na uchwałę (...) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z 30 stycznia 2001 r., stwierdzającą nieważność uchwały (...) Rady Powiatu w O. z 28 grudnia 2000 r. w sprawie budżetu Powiatu O. na 2001 r. - w części dotyczącej załącznika nr 6. W skardze tej zarzucono bowiem naruszenie tych samych przepisów prawa materialnego oraz szczegółowo opisano genezę sporu związanego z zaciągnięciem przez Powiat O. w roku 2000 kredytu bankowego na opłacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami, w wysokości 700.000 zł. Jako pokrycie spłaty kredytu wskazano dotacje celowe przekazywane przez Wojewodę W.-M. na opłacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku. W ten sposób na rok 2001 uchwalono:
a/ dochody - 4.554.318 zł /w tym 700.000 zł na spłatę kredytu bankowego/, b/ wydatki - 3.854.318 zł.
Tak jak w poprzednio zaskarżonej uchwale, tak i obecnie Regionalna Izba Obrachunkowa w O. kwestionuje takie ujęcie dochodów i wydatków na rok 2001 w odniesieniu do opłacania składek na ubezpieczenie j zdrowotne, wychodząc z założenia, że kwoty ustalone w dotacjach celowych należy ujmować w tej samej wysokości po stronie dochodów i wydatków, ponieważ opłata składek na ubezpieczenie zdrowotne jest zadaniem zleconym przez administrację rządową i powiat otrzymuje na to zadanie dotację celową z budżetu państwa.
Skarżący podniósł też, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że organy powiatu nie mają uprawnień do dokonywania zmian przeznaczenia wydatków z dotacji celowej.
Zdaniem skarżącego, ujęcie po stronie wydatków tej samej kwoty jak i po stronie dochodów nałożyłoby na Powiat obowiązek przekazania po raz drugi Urzędowi Pracy /z przeznaczeniem dla ZUS/ kwoty 700.000 zł na ten sam cel, gdyż kwota ta została wykazana w sprawozdaniach budżetowych jako wydatek roku 2000, a źródłem jego pokrycia był zaciągnięty kredyt bankowy, ponowne rozpisanie po stronie wydatków kwoty 700.000 zł spowodowałoby dwukrotne wykazanie tego samego wydatku /raz w roku 2000, drugi raz w roku 2001/, w urządzeniach księgowych Powiatu O. wykazano zobowiązanie wobec banku z tytułu zaciągniętego kredytu w wysokości 700.000 zł, który wraz z odsetkami Wojewoda W.-M. spłacił w roku bieżącym dotacjami celowymi.
Zdaniem strony skarżącej, uchwała Rady Powiatu w O. nie narusza więc obowiązujących przepisów prawa, a niezgodna z prawem jest zaskarżona uchwała organu nadzoru.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. w uchwale (...) z 5 lipca 2001 r. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wywiedzioną w zaskarżonej uchwale.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził i zważył, co następuje
Zgodnie z art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczenia wydatki budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego szczególnymi przepisami ustawy. Z kolei według art. 124 ust. 1 pkt 10, ustawy o finansach publicznych, uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa dotacje, przy czym w myśl art. 86 ust. 1 pkt 10, ustawa budżetowa ustala dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami. A zatem, z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że dotacje celowe mają ściśle określone przeznaczenie. Potwierdzeniem tego jest również treść art. 8 pkt 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 /Dz.U. nr 150 poz. 983 ze zm./, według którego dochodami powiatu są m.in. dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat na podstawie odrębnych ustaw.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można więc przyjąć, że spłata kredytu zaciągniętego przez Powiat stanowi realizację żądań z zakresu administracji rządowej czy zadań zleconych ustawami. Przedmiotowy kredyt został zaciągnięty przez Powiat O. w 1999 r. na pokrycie składek na ubezpieczenie zdrowotne bezrobotnych nie pobierających zasiłku.
Według art. 25 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym /Dz.U. nr 28 poz. 153 ze zm./, składki na ubezpieczenie zdrowotne bezrobotnych nie pobierających zasiłku opłaca właściwy urząd pracy, przy czym środki z budżetu państwa na te składki jednostki samorządu terytorialnego otrzymują jako dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej.
Dotacje te powinny być przekazywane w trybie umożliwiającym pełne i terminowe wykonywanie zadań, a w przypadku niedotrzymania tego terminu, powiatowi przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia w postępowaniu sądowym /art. 52 ust. 4 i 5 cyt. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001/.
Jeżeli zatem powiat nie otrzyma w terminie dotacji celowej na zadanie z zakresu administracji rządowej, to przysługuje mu roszczenie wobec Skarbu Państwa o spełnienie tego świadczenia, a także, na zasadach ogólnych, może dochodzić roszczeń odszkodowawczych. To ostatnie roszczenie może wchodzić w grę wówczas, gdy powiat, wobec nieprzekazania dotacji celowej w terminie, był zmuszony zaciągnąć kredyt bankowy. Powstałe jednak w ten sposób roszczenie odszkodowawcze nie może być ujęte w budżecie jako dochód z dotacji ani spłata kredytu bankowego nie może być ujęta po stronie wydatków budżetowych, bowiem spłata kredytu nie należy do zadań z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. "a" wspomnianej wyżej ustawy o finansach publicznych.
Niezależnie od tego należy stwierdzić, że w par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej /Dz.U. nr 100 poz. 1077/ przewidziano, iż jednostka samorządu terytorialnego, po poinformowaniu jej w terminie określonym w par. 2 ust. 3 tego rozporządzenia o kwotach dotacji celowych, planuje je w projekcie swojego budżetu jako dochody i w tej samej wysokości planuje wydatki we właściwych działach, rozdziałach i paragrafach. Nie było, zatem możliwe ujęcie przez Radę Powiatu w O. różnych kwot po stronie wydatków i dochodów z tytułu dotacji celowych.
Z przytoczonych względów skarga Powiatu O. podlegała oddaleniu, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.