Uzasadnienie
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wniosło o stwierdzenie nieważności uchwały (...) Rady Powiatu S. z 22.12.2000 r. w sprawie uchwalenia budżetu powiatu na 2001 r. z powodu jej sprzeczności z prawem tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./. W ocenie Kolegium RIO w W. zaskarżona uchwała jest nieważna, gdyż nie została podjęta na sesji Rady Powiatu S. zwołanej przez osobę uprawnioną tj. Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu co jest sprzeczne z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwołanych przez przewodniczącego.
Stanowisko Kolegium RIO zostało oparte na przebiegu XXVI sesji Rady. Sesję tą zwołał na 24.11.2000 r. Przewodniczący Rady Powiatu S. Bogusław Z. Po dyskusji nad zaproponowanym porządkiem obrad. Rada Powiatu uzupełniła go o pkt 4 w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady. Następnie po wyczerpaniu pkt 3 porządku obrad, przegłosowano odwołanie B. Z. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu. Odwołany Bogusław Z. przekazał prowadzenie obrad Wiceprzewodniczącemu Rady J. C., który ogłosił przerwę w XXVI sesji Rady do 1.12.2000 r. do godz. 10:00. W dniu 1.12.2000 r. o godz. 10:00 w obecności 34 radnych J. C. wznowił obrady XXVI sesji, a następnie udzielił głosu drugiemu Wiceprzewodniczącemu Rady R. A. Ten ostatni odczytał oświadczenie z którego treści wynikało, że Bogusław Z. został odwołany z naruszeniem par. 17 ust. 2 Statutu Powiatu w związku z niepodaniem do publicznej wiadomości zmienionego porządku obrad XXVI sesji.
W konkluzji tego stanowiska Wiceprzewodniczący A. ogłosił o przerwaniu obrad drugiego posiedzenia XXVI sesji Rady Powiatu do 5.01.2001 r. Po tym oświadczeniu 16 radnych opuściło salę /w tym obaj Wiceprzewodniczący/, a pozostałych 18 radnych kontynuowało obrady. W tym cela radni dokonali wyboru przewodniczącego obrad w osobie C. P., a następnie przegłosowali rozszerzenie porządku obrad XXVI sesji o wybór Przewodniczącego Rady Powiatu, o przyjęcie rezygnacji z członkostwa w Zarządzie Powiatu W. D., o zmianę statutu, wybór członka Zarządu Powiatu, odwołanie Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu i wybór nowego Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu. Realizując nowy porządek obrad radni m.in. wybrali na funkcję Przewodniczącego Rady Powiatu M. G., który zamknął obrady XXVI sesji Rady Powiatu.
W świetle takiego stanu faktycznego Kolegium RIO w W. doszło do wniosku, że uchwały Rady Powiatu S. podjęte 1.12.2000 r. nieobjęte porządkiem obrad przyjętym przez Radę w dniu 24.11.2000 r., w tym uchwała o wyborze Przewodniczącego Rady w osobie M. G. są nieważne. Rażąco naruszono par. 17 ust. 2, par. 25 ust. 2 i 3 Statutu Powiatu S. oraz par. 20 ust. 3 Regulaminu Rady Powiatu S. poprzez:
- - niepodanie do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń zawiadomień o porządku sesji Rady Powiatu
- - niezałączenie projektu uchwał do porządku obrad Rady Powiatu
- - nieuzyskanie opinii właściwych komisji i Zarządu do porządku obrad Rady Powiatu.
W tej sytuacji zdaniem Kolegium RIO M. G. nie był uprawniony do zwoływania kolejnych sesji Rady Powiatu S. w tym XXVI sesji, na której zapadła zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia budżetu powiatu na 2001 r. Nie były to sesje Rady lecz spotkania radnych.
Powiat S. wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/, rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu. Ustawa ta tylko fragmentarycznie określa tryb pracy rady, odsyłając w tym zakresie do statutu /art. 19/, przy czym w praktyce rady powiatów regulują bardziej szczegółowo tryb pracy rady w regulaminie stanowiącym załącznik do statutu. W świetle Statutu Powiatu S. rozważenia wymaga przede wszystkim okoliczność, czy możliwym był ważny wybór M. G. na funkcję Przewodniczącego Rady Powiatu w sytuacji, gdy projektowany oraz uchwalony na początku XXVI sesji porządek obrad nie przewidywał tej kwestii.
W tym kontekście Kolegium RIO trafnie powołało się na par. 17 ust. 2 wskazanego wyżej Statutu, według którego zawiadomienie m.in. o przedmiocie sesji Rady Powiatu powinno zostać podane do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń lub podanie ogłoszenia w lokalnych mediach. Tego rodzaju uregulowanie ma niewątpliwie istotne znaczenie z punktu widzenia Konstytucyjnego prawa obywateli do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej. Członkowie wspólnoty samorządowej mając wiedzę o tematyce mającej się odbyć sesji, mogą poprzez radnych wpływać na treść podejmowanych uchwał, jak również sami radni mają możliwość szerszej konsultacji w tym zakresie ze społeczeństwem. Ta jednak zasada nie może mieć charakteru absolutnego. Obok bowiem pojawiających się na sesji rady powiatu spraw o charakterze fundamentalnym dla funkcjonowania samego powiatu i zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady powiatu /art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym/, rada powiatu zajmuje się również innymi zagadnieniami nie mającymi istotnego znaczenia ustrojowego.
Niewątpliwie naruszenie par. 17 ust. 2 Statutu Powiatu S. odnośnie kwestii nie mających charakteru ustrojowego, nie wpływa na ważność podjętych w tym zakresie uchwał Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia powołania przewodniczącego czy wiceprzewodniczącego rady i ich odwołanie nie dotyczy sfery ustrojowej powiatu. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym wyłącznym zdaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Ten sam zapis znajduje się również w par. 11 ust. 3 Statutu Powiatu S. Funkcja zatem przewodniczącego rady powiatu ma charakter usługowy wobec rady.
Nadto Kolegium RIO nie dostrzega, że w par. 18 ust. 5 pkt 2 Statutu Powiatu S. przewidziano możliwość uzupełnienia lub zmiany projektu porządku obrad. Jest to zatem oczywiste odstępstwo od wskazanego wyżej obowiązku podawania do publicznej wiadomości przedmiotu sesji. Nie dość na tym, gdyż w par. 18 ust. 6 powołanego wyżej Statutu przewidziano możliwość uchwalenia przez Radę w trakcie jej obrad uzupełnienia lub zmiany ustalonego porządku obrad. Skoro, zatem w statucie przewidziano możliwość zmiany lub, uzupełnienia projektu porządku obrad bądź ustalonego już porządku obrad, to w istocie z reguły wiązać się to musi z naruszeniem przepisów Statutu i Regulaminu wskazanych w skardze. Jak już jednak wskazano wyżej uzupełnienie porządku obrad nie powinno dotyczyć zagadnień fundamentalnych dla działalności powiatu i należących do jego wyłącznej kompetencji. Skoro natomiast wybór Przewodniczącego Rady pełniącego jedynie funkcje organizacyjną, ma jedynie charakter regulaminowy, wobec czego dopuszczalnym było co do zasady uzupełnienie ustalonego porządku obrad XXVI sesji o wybór Przewodniczącego Rady.
Bezspornym przy tym pozostaje fakt, że nowo wybrany Przewodniczący Rady M. G. jest radnym, a uchwała o jego powołaniu zapadła bezwzględną, większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym. W ten sposób został spełniony wymóg określony w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji pozostaje do rozważenia jeszcze jedna kwestia, która chociaż nie została podniesiona w skardze, to jednak ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi mianowicie o to, czy w dniu 1.12.2000 r. na drugim posiedzeniu XXVI sesji Wiceprzewodniczący Rady był uprawniony do zarządzenia przerwy w obradach do 5.01.2001 r. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. w piśmie z 12.03.2001 r. skierowanym do Rady Powiatu S., a stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym wskazano, że ani Przewodniczącemu Rady ani też Wiceprzewodniczącemu Rady nie przysługuje prawo przerwania obrad Rady Powiatu z uwagi na treść art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.
Zdaniem Kolegium RIO, mając na względzie usługowy charakter funkcji Przewodniczącego Rady w stosunku do Rady oczywistym jest, że Przewodniczący nie może pozbawić Rady prawa obradowania na zwołanej sesji np. przez przerwanie obrad.
Regulacja, zatem par. 17 ust. 2 Statutu Powiatu S. stanowiąca, że Przewodniczący Rady Powiatu może postanowić o przerwaniu obrad Rady i ich kontynuowaniu w innym terminie, na kolejnym posiedzeniu tej samej sesji, jest sprzeczna z art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym przez to, że bez wyraźnego upoważnienia modyfikuje rozwiązania przyjęte w tym przepisie. Podzielając ten pogląd Kolegium RIO, co do zasady należy dodać, że Przewodniczący Rady nie może działać wbrew woli samej Rady, co miało miejsce 1.12.2000 r. na drugim posiedzeniu XXVI sesji.
Jeżeli zatem w dniu 1.12.2000 r. większość Rady domagała się kontynuowania obrad, wobec czego zarządzenie - przerwy przez Wiceprzewodniczącego było bezpodstawne. Nie można natomiast zdaniem Sądu odmówić Przewodniczącemu Rady możliwości zarządzenia krótkiej kilkuminutowej czy kilkudziesięciominutowej przerwy porządkowej przy braku sprzeciwu samej Rady. Już tylko ubocznie należy zauważyć, że par. 26 ust. 1 Regulaminu Rady Powiatu stanowi o możliwości przerwania sesji i kontynuowaniu obrad w innym wyznaczonym terminie w wniosek Przewodniczącego obrad Rady Powiatu bądź radnych. Jest to zatem uregulowanie sprzeczne z par. 17 ust. 2 Statutu.
Reasumując zatem powyższe wywody należy stwierdzić, iż wybór Przewodniczącego Rady w dniu 1.12.2000 r. na drugim posiedzeniu XXVI sesji był skuteczny, wobec czego M. G. był uprawniony do zwołania XXVI sesji Rady na której zapadła zaskarżona uchwała w sprawie budżetu powiatu na 2001 r. W tej sytuacji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skarga podlegała oddaleniu.