Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 grudnia 1999 r. Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 11 października 1999 r. cofającą Wioletcie Ż. zezwolenie na wykonywanie czynności agenta ubezpieczeniowego. W uzasadnieniu nie przytoczył jednak faktów, które uznał za udowodnione - jak tego wymaga art. 107 par. 3 Kpa - lecz ograniczył się do opisu czynności procesowych /"Urząd wszczął postępowanie", "strona składała dodatkowe wyjaśnienia", "Urząd zakończył postępowanie", "Ż. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", "organ nadzoru przesłał Stronie kopie (...)", "wpłynęło do Urzędu pismo", "organ nadzoru zwrócił się do wnioskodawcy (...)" itp./ lub też do przytoczenia twierdzeń poszczególnych osób o faktach /"Władysław Sz. kategorycznie stwierdził, iż (...)"/.
Nie przeszkodziło to jednak Państwowemu Urzędowi Nadzoru Ubezpieczeń postawić tezę, że wyniki kontroli dokumentacji "obowiązującej" w Agencji Ubezpieczeniowej Tadeusza K., z którym Wioletta Ż. zawarła umowę agencyjną, za okres od 4 lutego 1999 r. do 20 lipca 1999 r. "(...) ujawniają fałszerstwo raportów dziennych oraz zaniżenie w ww. raportach kwot, w stosunku do faktycznych należności wynikających z polis ubezpieczeniowych (...)". Urząd Nadzoru wyprowadził z cytowanej tezy wniosek, iż Strona przywłaszczyła sobie kwotę 2.229 PLN. Urząd stwierdził, że "(...) Strona swoim postępowaniem naruszyła przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a w szczególności art. 37f ust. 1 pkt 3, co stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia (...)".
Wioletta Ż. wniosła skargę na decyzję Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i stwierdziła, że wszystkie kwoty pobrane od ubezpieczających przekazała agentowi K., a Towarzystwo Ubezpieczeń i Reasekuracji "W." S.A. Oddział w Z.-G. zawsze otrzymywało dokumentację w terminie. Skarżąca powołała się także na swoją dotychczasową korespondencję z Państwowym Urzędem Nadzoru Ubezpieczeń, w której podnosiła między innymi, że dokumenty, na których oparto decyzję, były brudnopisami, a każdy przypadek późniejszego - w stosunku do terminu z par. 2 umowy agencyjnej - wpłacania na rzecz agenta K. zainkasowanych składek był z nim uzgodniony i przez niego akceptowany. Według skarżącej, agent K. stosował również podobne praktyki /pismo Wioletty Ż. z dnia 8 listopada 1999 r./.
Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Powołanie jako materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji wyłącznie art. 37f ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /t.j. Dz.U. 1996 nr 11 poz. 62 ze zm./ nie jest wystarczające.
Bezpośrednim adresatem zawartej w tym przepisie normy prawnej jest bowiem organ nadzoru, na którego nakłada się obowiązek cofnięcia zezwolenia, między innymi w sytuacji, gdy osoba fizyczna /agent/ prowadzi działalność z naruszeniem prawa. Można wprawdzie na podstawie tego przepisu skonstruować inną normę prawną, której adresatem jest agent, ale tak skonstruowana norma nie będzie miała wyczerpującej dyspozycji. Norma ta brzmiałaby: "Jeżeli jesteś agentem ubezpieczeniowym /hipoteza/, to masz obowiązek prowadzić działalność zgodnie z przepisami prawa /dyspozycja/, a jeśli tego nie uczynisz, to zezwolenie na prowadzenie działalności zostanie ci cofnięte /sankcja/. Dyspozycja powyższej normy wymaga uzupełnienia, przez wskazanie konkretnych przepisów prawa, na podstawie których można skonstruować bardziej szczegółowe normy zachowań /np. jeśli pobierasz składkę od ubezpieczającego, to masz obowiązek rozliczyć ją w terminie (...)/. Przepisów takich Urząd Nadzoru nie powołał w związku z czym nie jest możliwa ocena, czy zachodziły podstawy do cofnięcia zezwolenia.
Należy przy tym zauważyć, że wbrew poglądowi zawartemu w odpowiedzi na skargę postanowienia umowy agencyjnej nie stanowią przepisów prawa w rozumieniu art. 37f ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej. Prawem jest bowiem zbiór norm generalnych i abstrakcyjnych, ustanowionych albo uznanych w odpowiedniej formie przez kompetentne organy państwowe, których przestrzeganie i realizowanie jest zabezpieczone zorganizowanym przymusem państwowym /por. Andrzej R., "Wstęp do prawoznawstwa, UAM Poznań 1995 r. str. 59/. Postanowienia umowy agencyjnej, w tym także umowy zawartej miedzy Tadeuszem K. a skarżącą, nie mają charakteru norm generalnych, a przede wszystkim nie są ustanawiane przez kompetentny organ państwowy.
Użyte w zaskarżonej decyzji zwroty "strona przywłaszczyła sobie" i "fałszerstwo raportów dziennych" mogą sugerować przyjęcie przez Urząd Nadzoru, iż doszło do popełnienia czynów określonych w Kodeksie Karnym. Nasuwa się w związku z tym uwaga, że Urząd Nadzoru władny jest wprawdzie ustalić, że czyny takie zostały popełnione, ale do ich ustalenia niezbędne jest wykazanie istnienia wszystkich przesłanek, wymienionych w konkretnym przepisie Kodeksu karnego. Przykładowo, gdyby czyn skarżącej zakwalifikować z art. 284 par. 1 Kodeksu karnego z dnia 6 czerwca 1997 r., to niezbędne byłoby wykazanie, iż skarżąca miała zamiar przywłaszczenia pobranych pieniędzy.
Zamiar taki nie mógłby być przypisany skarżącej gdyby chciała ona jedynie opóźnić chwilę przekazania składek agentowi K. Wtedy można by ewentualnie rozważać naruszenie innych przepisów prawa, nie wyłączając art. 303 par. 1 Kk lub też przepisów innych działów prawa. Z kolei użyty przez Urząd termin "fałszerstwo" nie jest jednoznaczny.
Z pewnością nie chodziło o czyn z art. 270 par. 1 Kk, gdyż Urząd Nadzoru nie twierdził nawet, że skarżąca podrabiała lub przerabiała dokument. Nie wyjaśniono zresztą charakteru dokumentów, nazywanych przez Urząd "raportami dziennymi", a przez skarżącą brudnopisami". Jeżeli zapiski zawarte w tych dokumentach stanowiły jedynie" pokwitowanie kwot przekazanych agentowi K., to niezgodność ich wysokości z kwotami wymienionymi w polisach, nie daje jeszcze podstawy do twierdzenia, że zapiski stwierdzały nieprawdę. Gdyby bowiem agent rzeczywiście pozwalał skarżącej wpłacać tylko część otrzymanych składek, a resztę zatrzymywać na poczet wynagrodzenia, to zapiski niczego by nie "fałszowały".
Bez przesłuchania Tadeusza K. i Wioletty Ż. w charakterze strony ustalenie prawdziwości, bądź fałszywości wersji skarżącej jest jednak niemożliwe.
Ponadto skoro Urząd twierdzi, że istnieje taśma z utrwaloną wypowiedzią Wioletty Ż., to dla oceny jej zamiarów należy dowód z tej taśmy przeprowadzić i dołączyć do akt przepisany tekst wypowiedzi.
Kolejnym zagadnieniem jest kwestia, czy ewentualne przetrzymywanie składek przez skarżącą - nawet za zgodą Tadeusza K. - było dopuszczalne, a jeśli nie, z jakiego przepisu prawa wynikał zakaz.
Nie sposób wreszcie ocenić, czy skarżąca prowadziła działalność z naruszeniem przepisów prawa bez uprzedniego wskazania:
a/ faktów, które organ uznał za udowodnione, b/ dowodów, na których organ się oparł, c/ przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności.
Powyższe zasady, wynikające z art. 107 par. 3 Kpa, zostały przez Urząd Nadzoru naruszone. Nie jest ich wypełnieniem przytoczenie treści prowadzonej korespondencji, ani twierdzeń Tadeusza K., Władysława Sz. i Wioletty Ż. /które z nich przyjęto za fakt, a które pozostały twierdzeniami?/.
Do pełnego ustalenia stanu faktycznego niezbędne jest także załączenie do akt zezwolenia nr 24494/96 z dnia 23 lipca 1996 r., które Urząd cofnął zaskarżoną decyzją, a także wyjaśnienie:
a/ czym różni się pozycja pośrednika, o którym mowa w umowie agencyjnej nr 1/99 z dnia 25 stycznia 1999 r., od pozycji agenta, b/ jaka była treść umowy między agentem Tadeuszem K. a Towarzystwem Ubezpieczeniowym, c/ dlaczego pośrednik miał obowiązek wpłacać pobrane składki na konto agenta /par. 2 umowy nr 1/99/, a nie na konto Towarzystwa Ubezpieczeniowego, d/ czyją własność stanowiły składki w momencie wpłacenia ich przez pośrednika na konto agenta.
Wszystkie przytoczone wyżej okoliczności świadczą, że Urząd Nadzoru nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej /art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3, a także art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.