Uzasadnienie
Zakłady Przemysłu Spirytusowego w Ł. wystąpiły do Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Dzielnicowego w Łodzi o zmianę warunków zezwolenia na odprowadzanie ścieków do kanalizacji miejskiej, określonych decyzją z dnia 24 lutego 1981 nr TGT 212-85/2/88/81 na czas do końca 1990 r.
W odpowiedzi na powyższe Kierownik Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Dzielnicowego pismem z dnia 28 czerwca 1985 r. znak: II OSr-7223/25/85 poinformował wnioskodawcę, że w świetle art. 155 Kpa zmiana bądź uchylenie ostatecznej decyzji może nastąpić za zgodą stron, co oznacza, że ewentualna zmiana wskazanej decyzji może nastąpić tylko za zgodą Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu Łódzkiego, a przedsiębiorstwo to zgody takiej nie wyraziło.
Traktując powyższą informację jako decyzję odmawiającą zmiany decyzji dotychczasowej, wnioskodawca wniósł odwołanie do organu stopnia wojewódzkiego, podając, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu Łódzkiego nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, gdyż dyrektor tego Przedsiębiorstwa działał jako organ administracji, wydając z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy dotychczasową decyzję z dnia 24 lutego 1981 r. Wobec tego dla spełnienia warunku z art. 155 Kpa wystarcza zgoda samego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
W odpowiedzi na powyższe odwołanie dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Infrastruktury Technicznej Urzędu Miasta Łodzi pismem z dnia 27 sierpnia 1985 nr GK-U/8014/1/28/85/0 poinformował Zakłady Przemysłu Spirytusowego, że pismo Urzędu Dzielnicowego z dnia 28 czerwca 1985 r. II OŚ-7223/25/85 nie jest decyzją, natomiast ostateczna decyzja z dnia 24 lutego 1981 r. o warunkach zezwolenia na odprowadzanie ścieków nie może być zmieniona na podstawie art. 155 Kpa wobec negatywnego stanowiska Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu Łódzkiego.
Na powyższe stanowisko organu stopnia wojewódzkiego, traktując je jako decyzję, Zakłady Przemysłu Spirytusowego złożyły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie tej decyzji. Zarzuciły w skardze przede wszystkim naruszenie art. 104 Kpa przez załatwienie sprawy w trybie pisma informacyjnego, zamiast w przewidzianej prawem formie decyzji, oraz naruszenie art. 155 Kpa przez traktowanie Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu Łódzkiego jak strony, mimo że dyrektor tegoż Przedsiębiorstwa wydał dotychczasową decyzję z 24 lutego 1981 r. z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy.
W odpowiedzi na skargę organ stopnia wojewódzkiego wniósł o jej odrzucenie, ponieważ jego pismo z dnia 27 sierpnia 1985 nr GK-U/8014/28/85/0 nie jest decyzją administracyjną. Ma ono charakter informacyjny i nie może być traktowane jak decyzja administracyjna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim wskazać należy, że według art. 61 par. 1 i 3 Kpa z dniem wpłynięcia do organu administracji wniosku strony w sprawie administracyjnej następuje wszczęcie postępowania w tej sprawie. Stosownie zaś do art. 104 Kpa organy administracji są obowiązane załatwić sprawę przez wydanie decyzji.
Żądanie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest sprawą nową w stosunku do sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiotem jej rozpoznania jest występowanie lub brak przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Jeżeli zatem strona wystąpiła z żądaniem zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa, to nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie zamiany decyzji dotychczasowej, w toku którego ma nastąpić rozstrzygnięcie przez organ administracji, czy zachodzą przesłanki zmiany tej decyzji przewidziane w art. 155 Kpa. Rozstrzygnięcie to musi nastąpić w formie decyzji /art. 104 Kpa/, w której organ administracji uwzględnia żądanie strony o zamianę decyzji bądź odmawia zmiany decyzji, kończąc w ten sposób, w danej instancji, postępowanie w sprawie zmiany w trybie art. 155 Kpa, dotychczasowej decyzji ostatecznej.
Jeżeli chodzi o formę nadaną wypowiedzi organu administracji w rozpoznawanej sprawie, to zarówno w doktrynie postępowania administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już dawno wyjaśniono, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji nie decyduje jego nazwa, lecz wyłącznie treść. Wobec tego pisma organu administracji, zawierające rozstrzygnięcia w sprawach podlegających załatwieniu w drodze decyzji, są decyzjami również wówczas, gdy zawierają tylko niektóre z elementów decyzji, wymienionych w art. 107 Kpa, jeżeli są to elementy niezbędne dla zakwalifikowania ich jako decyzji, a mianowicie: oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Takie minimum elementów zawierają w niniejszej sprawie zarówno pismo organu stopnia podstawowego z dnia 28 kwietnia 1985 r., jak i pismo organu stopnia wojewódzkiego z dnia 27 sierpnia 1985 r., rozstrzygające o istocie niniejszej sprawy przez wskazanie, że ich zdaniem brak jest przesłanki z art. 155 Kpa do zmiany ostatecznej decyzji z dnia 24 lutego 1981 r., wobec braku zgody na jej zmianę przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu Łódzkiego. Nie jest przeto zasadny, zawarty w odpowiedzi na skargę, wniosek o odrzucenie skargi z powodu rzekomego braku decyzji. Uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy niniejszej.
Prawidłowe natomiast jest stanowisko merytoryczne, zawarte w zaskarżonej decyzji, co do braku przesłanki z art. 155 Kpa dla zmiany decyzji ostatecznej z dnia 24 lutego 1981 r. w tym trybie, ponieważ Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu Łódzkiego odmówiło wyrażenia zgody na jej zmianę. Decyzja ta określa warunki, na jakich skarżące Zakłady mogą wprowadzać własne ścieki do miejskich urządzeń kanalizacyjnych w Łodzi. Stosownie do przepisów art. 99 ust. 1 i art. 100 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ zbiorcze urządzenia kanalizacyjne miast stanowią własność Państwa, a w myśl art. 103 tej ustawy utrzymanie i eksploatacja urządzeń kanalizacyjnych należy do właściciela tych urządzeń. Według zaś art. 128 par. 2 kodeksu cywilnego i art. 38 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. nr 24 poz. 122 ze zm./ przedsiębiorstwo państwowe wykonuje w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia państwowego uprawnienia płynące z własności państwowej oraz gospodarując wydzielonym mu mieniem, stanowiącym część mienia ogólnonarodowego, zapewnia jego ochronę. Państwowe przedsiębiorstwo kanalizacyjne wykonuje powyższe uprawnienia i obowiązki w stosunku do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością Państwa, a oddanych mu w zarząd i znajdujących się w jego dyspozycji. Urządzeniami kanalizacyjnymi są urządzenia służące do ujęcia, oczyszczania oraz odprowadzania ścieków. Miejskie urządzenia kanalizacyjne służą w końcowym efekcie do odprowadzania ścieków do wód, co wymaga pozwolenia wodnoprawnego /art. 53 ust. 2 pkt 2 prawa wodnego/. Przedsiębiorstwo kanalizacyjne za wprowadzanie ścieków do wód może ponosić opłaty w zależności między innymi od rodzaju ścieków i od stopnia ich zanieczyszczenia /art. 56 ust. 1 i 2 pkt 1 prawa wodnego oraz par. 4-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1975 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych - Dz.U. nr 53 poz. 181/, a za wprowadzanie do wód ścieków nie odpowiadających warunkom pozwolenia podlega stosownym karom pieniężnym, których wysokość zależna jest od ilości, stanu i składu tych ścieków /art. 130 ust. 1 i 3 prawa wodnego i par. 9-11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1975 r. w sprawie klasyfikacji wód, warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki, oraz kar pieniężnych za naruszenie tych warunków /Dz.U. nr 41 poz. 214 ze zm./.
Jest niewątpliwe, że na właściwe utrzymanie i prawidłową eksploatację urządzeń kanalizacyjnych przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne, w sposób maksymalnie zabezpieczający wody przed zanieczyszczeniem stosownie do bilansu ilościowego i jakościowego dla danych urządzeń kanalizacyjnych oraz do rzeczywistych możliwości uzyskiwania określonego stopnia redukcji zanieczyszczeń w tych urządzeniach, mają wpływ ilości i stan zanieczyszczeń ścieków, wprowadzanych do tych urządzeń zwłaszcza przez zakłady produkcyjne i usługowe. Wpływać to również może na wyniki finansowo-gospodarcze przedsiębiorstwa kanalizacyjnego w efekcie ponoszenia ewentualnych opłat i kar pieniężnych.
Z powyższych względów zmiana w trybie art. 155 Kpa decyzji ostatecznej, określającej warunki zezwolenia na wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Państwa, jeżeli zmierzałaby do zwiększenia ilości i pogorszenia stanu i składu ścieków wprowadzanych do tych urządzeń, może nastąpić przed upływem okresu, na jaki zezwolenie to zostało wydane, tylko za zgodą przedsiębiorstwa, w którego zarządzie i dyspozycji znajdują się te urządzenia i które z tego tytułu jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa.
Nie zmienia tego okoliczność, że dotychczasowe zezwolenie zostało wydane przez dyrektora tego przedsiębiorstwa, działającego wówczas z upoważnienia terenowego organu administracji państwowej, skoro w dniu wszczęcia postępowania o zmianę warunków zezwolenia przedsiębiorstwo to, poprzez swoje organy, może występować wyłącznie jako strona postępowania wobec organu administracji właściwego do rozstrzygnięcia wniosku o zmianę powyższego zezwolenia w trybie art. 155 Kpa.
W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja, odmawiająca w istocie zmiany warunków omawianego zezwolenia, nie narusza art. 155 Kpa, skarga zatem podlegała oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.