Uzasadnienie
W dniu 19 maja 1996 r. Gmina B.-P. została dotknięta klęską żywiołową. Zjawisko to - w ocenie skarżącej Gminy - miało charakter jednostkowy, gdyż od co najmniej 100 lat na tym terenie nie wystąpiło. Uszkodzeniu uległo 115 budynków mieszkalnych i 448 budynków gospodarczych. Wiele budynków - jak zauważono w skardze - zostało całkowicie zniszczonych.
Wójt Gminy B.-P. zaniechał poboru podatku rolnego w stosunku do rolników dotkniętych klęską żywiołową.
W dniu 14 lutego 1997 r. Gmina złożyła wniosek o przyznanie dotacji z tytułu ulg i zwolnień ustawowych dla podatników na zasadzie art. 13c ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym /Dz.U. 1993 nr 94 poz. 431 ze zm./ na kwotę 38.358 zł oraz pozostałych zwolnień przyznanych na podstawie tej ustawy na kwotę 26.588 zł, zgodnie z art. 5 pkt 5a ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 129 poz. 600 ze zm./ i rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 września 1996 r. w sprawie sposobu obliczania i przekazywania z budżetu państwa dotacji dla gmin z tytułu ulg oraz zwolnień ustawowych w podatku rolnym i leśnym za I i II półrocze 1996 r. /Dz.U. nr 119 poz. 563/.
W dniu 16 kwietnia 1997 r. pismem nr (...) Minister Finansów przyznał Gminie B.-P. dotację z tytułu ulg i zwolnień ustawowych w podatku rolnym na kwotę 26 588 zł, z wyjątkiem dotacji należnej z tytułu ulg udzielonych w myśl art. 13c ustawy o podatku rolnym na kwotę 38 358 zł.
W dniach 18 kwietnia 1997 r. i 12 maja 1997 r. Zarząd Gminy B.-P. zwracał się do Ministra Finansów o przyznanie pozostałej części dotacji. (...) Ponieważ nie otrzymał odpowiedzi, w dniu 19 czerwca 1997 r. Gmina zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o spowodowanie załatwienia przez Ministra Finansów przyznania dotacji. Pismem z dnia 28 lipca 1997 r. nr (...) Minister Finansów odmówił przyznania Gminie dotacji z tytułu ulg i zwolnień ustawowych w podatku rolnym udzielonych w trybie z art. 13c ustawy o podatku rolnym.
W odpowiedzi na skargę Gminy do Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważono, iż zgodnie z treścią art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wystąpił z takim wezwaniem, a zatem nie spełnił warunku, od którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi, wobec czego skarga powinna być odrzucona. Zaznaczono też, iż jest podstawa do jej oddalenia z następujących przyczyn: podstawę prawną refundowania gminom ulg i zwolnień ustawowych w podatku rolnym i leśnym za I i II półrocze 1996 r. stanowi art. 5 pkt 5a ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin. Gminy - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 września 1996 r. w sprawie sposobu obliczania i przekazywania z budżetu państwa dotacji dla gmin z tytułu ulg oraz zwolnień ustawowych w podatku rolnym i leśnym za I i II półrocze 1996 r. - zwracały się do Ministra Finansów z wnioskami o przyznanie tych dotacji. Ze względu jednak na liczne wątpliwości zgłaszane przez gminy co do możliwości występowania o dotacje z tytułu niepobranych kwot w podatku rolnym w związku z wystąpieniem na danym terenie zjawiska losowego typu huragan, powódź, pożar itp., mającego znamiona "klęski żywiołowej", Minister Finansów w piśmie z dnia 28 stycznia 1997 r. nr ST 2-440-28/97, wystosowanym do wszystkich gmin w kraju, poinformował o warunkach, jakie powinny być spełnione, aby można było ubiegać się o taką dotację. Stanowisko Ministerstwa Finansów w tej sprawie zostało oparte na założeniu, że nie wszystkie zdarzenia losowe o charakterze atmosferycznym mogą być uznane za klęski żywiołowe. Gdyby bowiem tak było, to budżet państwa musiałby refundować gminom każdy ubytek dochodu z podatku rolnego, który sama gmina uzna za taką klęskę. Łatwo można sobie wyobrazić, że wiele gmin uznałoby nawet najdrobniejsze zdarzenie za klęskę żywiołową. Aby do tego nie dopuścić, przyjęto, że za stan klęski żywiołowej uznaje się taki stan, który zgodnie z ustawą z dnia 5 grudnia 1983 r. o stanie wyjątkowym /Dz.U. nr 66 poz. 297 ze zm./ został wprowadzony przez Prezydenta RP w drodze zarządzenia, na wniosek Rady Ministrów, Komitetu Obrony Kraju lub z własnej inicjatywy. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez Ministerstwo Finansów w tej sprawie Gmina B.-P. nie otrzymała części dotacji z tytułu ulg i zwolnień ustawowych w podatku rolnym za II półrocze 1996 r. udzielonych na zasadzie art. 13c ustawy o podatku rolnym w wysokości 38.358 zł.
W odpowiedzi na skargę stwierdzono ponadto, że o słuszności takiego stanowiska świadczy również opracowany przez Kancelarię Prezydenta projekt ustawy o stanie klęski żywiołowej. W nim również nie pozostawiono gminom prawa oceny co jest, a co nie jest klęską żywiołową. Zgodnie z tym projektem decydować ma o tym Rada Ministrów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga to, czy zaskarżone pismo w przedmiocie odmowy przyznania Gminie B.-P. dotacji stanowi akt podlegający kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Analiza treści tego pisma, w zestawieniu z istotą żądania zawartego we wniosku Gminy z dnia 14 lutego 1997 r. oraz jego materialnoprawna podstawą, wykazuje, iż - choć nie zostało ono opatrzone w nagłówku nazwą "decyzja" ani nie zawiera wszystkich wymaganych przez art. 107 par. 1 i 3 Kpa składników treści - musi być ono kwalifikowane jako decyzja administracyjna. Rozstrzygnięto w nim wszak sprawę konkretnego adresata, przesądzając o jego indywidualizowanych uprawnieniach w ramach stosunku o charakterze zewnętrznym na mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Rozstrzygnięcie o przyznaniu bądź odmowie przyznania określonej gminie dotacji z budżetu państwa z tytułu udzielonych przez nią ulg i zwolnień ustawowych w podatkach, bez względu na to, jaką nada mu się nazwę, stanowi decyzję w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie w przesłanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego piśmie z dnia 31 grudnia 1997 r., podpisanym przez Dyrektora Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego w Ministerstwie Finansów, wyrażono odmienny pogląd, jednakże zamieszczone w nim wywody Sąd uznał za całkowicie niezrozumiałe, a nawet wprowadzające w błąd. Zauważono w nim, iż "jest to pismo typowe dla zakresu działalności Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego, o charakterze informacyjnym, zawierającym interpretację (...) odnośnie przepisów dotyczących warunków przyznawania wspomnianych powyżej dotacji dla gmin". Tego rodzaju pisma - zdaniem autora pisma z dnia 31 grudnia 1997 r. - nie należy traktować jako decyzji administracyjnej powodującej bezpośrednie przesunięcie środków finansowych, do której podpisania "z racji swego stanowiska i zakresu przydzielonych obowiązków upoważniony jest Minister Finansów". Sąd pragnie podkreślić, że Minister Finansów jest nie tyle "upoważniony", co umocowany do wydawania decyzji w sprawach dotacji dla gmin. Jest on jednocześnie władny udzielić uprawnień do wydania decyzji stosownie do obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Kwestionowane przez Gminę pismo istotnie nie "powoduje bezpośrednio przesunięcia środków finansowych", albowiem przez użycie słów "nie mogą być przyznane" negatywnie odnosi się do żądania skierowanego do Ministra. jest ono zatem formą odmownego załatwienia sprawy indywidualnej. Choć zasadnicze zastrzeżenia wzbudza stylistyka zawartych w piśnie wypowiedzi, nie podważa ona charakteru zapadłego w tej sprawie rozstrzygnięcia.
W zaskarżonej decyzji nie zamieszczono pouczenia o przysługujących Gminie B.-P. środkach jej kwestionowania, w tym o trybie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, Gmina zwracała się do Ministra Finansów o zweryfikowanie stanowiska uwzględniającego w części skierowane do niego żądanie /pisma z dnia 18 kwietnia i 12 maja 1997 r./. Sama skarga, opatrzona datą 29 sierpnia 1997 r., została wniesiona za pośrednictwem Ministra Finansów. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że przed wniesieniem skargi Gmina nie wyczerpała środków weryfikacji aktu w trybie administracyjnym, przewidzianym przez art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Próby zawarte w wymienionych wcześniej pismach bowiem należy kwalifikować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji państwowej /art. 127 par. 3 Kpa/. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził brak przeszkód formalnych do rozpatrzenia zasadności skargi.
Już pobieżna ocena decyzji odmawiającej Gminie B.-P. przyznania dotacji uwidacznia jej wadliwość, a przede wszystkim brak wymaganego przez art. 107 par. 3 Kpa uzasadnienia faktycznego i prawnego. Świadczy to o naruszeniu przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a zwłaszcza art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Wadliwość ta uniemożliwia w istocie zbadanie przez Sąd zgodności wyrażonego w decyzji stanowiska z prawem i uzasadnia uchylenie podjętego rozstrzygnięcia.
Rozpoznając ponownie sprawę przyznania Gminie B.-P. dotacji, Minister Finansów obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odpowiadające wymaganiom kodeksu postępowania administracyjnego, a dokonane ustalenia należycie wyeksponować w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Na organie tym spoczywa również obowiązek prawidłowego pouczenia Gminy /w przypadku odmownego załatwienia jej żądania/ o trybie i terminie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Uwzględniając stwierdzone naruszenia prawa, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.