Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 czerwca 1991 r. Komendant Rejonowy Policji w G. zwrócił się do Wydziału Paszportów Urzędu Wojewódzkiego w K. o unieważnienie paszportu wydanego na nazwisko Zbigniewa K., syna Leopolda i Eulalii, urodzonego w dniu 8 sierpnia 1955 r. w Ż., zamieszkałego w G., na podstawie art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach /Dz.U. 1991 nr 2 poz. 5/. W uzasadnieniu podano, że wszczęto postępowanie przygotowawcze w sprawie wystawienia czeku bez pokrycia na sumę 27 800 000 000 zł na szkodę Banku Śląskiego przez wyżej wymienionego jako prezesa Spółki "A." w G. W aktach sprawy znajduje się ponadto formalny wniosek w tej sprawie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 1 lipca 1991 r., adresowany do Wojewody K-kiego.
Decyzją z dnia 5 lipca 1991 r., wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach /Dz.U. 1991 nr 2 poz. 5/ i par. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 marca 1991 r. w sprawie zakresu oraz trybu zwrotu opłaty paszportowej i kosztów poniesionych przez osoby, których paszport został unieważniony, Wojewoda K-ki unieważnił paszport wystawiony na nazwisko Zbigniewa K. i orzekł zwrot opłaty paszportowej w wysokości 50 000 zł za okres objęty nieważnością paszportu. W uzasadnieniu decyzji powołano się na pismo Komendanta Rejonowego Policji w G. z dnia 10 czerwca 1991 r.
Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik Zbigniewa K., zarzucając, że przeciwko jego mocodawcy nie toczy się żadne postępowanie przygotowawcze ani postępowanie karne wykonawcze, nie postawiono mu żadnego zarzutu karnego, a sprawie, którą prowadzi Prokuratura Rejonowa w G. i której numer powołano w piśmie z dnia 10 czerwca 1991 r., Zbigniew K. był przesłuchiwany jako świadek.
Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 17 sierpnia 1991 r. nr D. II 1186/91 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji podał, że wniosek Komendanta Rejonowego Policji w G. "wypełnia znamiona art. 6 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy i nakazuje obligatoryjność decyzji odmownej", co powoduje, że zaskarżona decyzja jest "zgodna z aktualnie obowiązującymi przepisami".
Skargę na tę decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Zbigniewa K., domagając się jej uchylenia wraz z decyzją ją poprzedzającą i zasądzenia kosztów procesu. W uzasadnieniu ponowił argumentację zawartą w odwołaniu, akcentując, że toczy się postępowanie przygotowawcze w sprawie wystawienia czeku bez pokrycia, ale nie przeciwko Zbigniewowi K., który jest jednym ze świadków w sprawie; w dniu wydania decyzji nie był mu przedstawiony zarzut, nie był on też ani nie jest podejrzanym w tej sprawie. W uzasadnieniu skargi wyrażono także pogląd, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy orzekające nie miały przedstawionych do wglądu akt Prokuratury Rejonowej w G. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana na wniosek organu prowadzącego postępowanie w sprawie karnej lub cywilnej przeciwko osobie posiadającej paszport-w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach, który zakłada obligatoryjność wydania żądanej decyzji. Nadmieniono także, że organy paszportowe nie są uprawnione do badania zasadności złożonego wniosku o unieważnienie paszportu oraz że wniosek o unieważnienie paszportu nie został uchylony przez prokuratora w trybie art. 292 Kpk.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach /Dz.U. 1991 nr 2 poz. 5/ każdy obywatel polski ma prawo otrzymania paszportu, a pozbawienie lub ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych ustawą. Przepisy tej ustawy w art. 10 ust. 1 /zdanie pierwsze/ stanowią, że jeżeli wobec osoby, która posiada paszport, zachodzą okoliczności określone w art. 6 ust. 1, organ paszportowy wydaje decyzję o unieważnieniu paszportu. W art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy postanowiono, że wydania paszportu w kraju odmawia się na wniosek organu prowadzącego przeciw osobie ubiegającej się o paszport postępowanie przygotowawcze lub wykonawcze w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego albo w sprawie karnej skarbowej.
Należy nadmienić, że omawiana ustawa o paszportach, poza art. 10 ust. 2, stanowiącym, że wniesienie odwołania od decyzji o unieważnieniu paszportu nie wstrzymuje jej wykonania, nie wprowadza żadnych przepisów, które normowałyby tryb załatwiania spraw o unieważnienie paszportu odmiennie niż przepisy o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności żadnych przepisów wyłączających stosowanie w tych sprawach art. 7, art. 10, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa.
Zgodnie z art. 61 Kpk. podejrzanym w sprawie jest osoba, co do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów. Dopiero od tej chwili postępowanie przygotowawcze toczy się przeciwko osobie /por. też art. 269 Kpk./, do tego czasu zaś, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie, że popełniono przestępstwo, toczy się postępowanie w sprawie, a nie przeciwko osobie, mające na celu ustalenie, czy rzeczywiście zostało popełnione przestępstwo, oraz wykrycie i w razie potrzeby ujęcie sprawcy /art. 255 i nast. Kpk./.
Powołany przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach stanowi w sposób nie budzący wątpliwości, że wydania paszportu można odmówić /unieważnić go/ tylko wtedy, gdy postępowanie przygotowawcze toczy się przeciwko osobie ubiegającej się o paszport / posiadającej paszport/, to jest gdy osobie ubiegającej się o paszport / posiadającej paszport/ przedstawiono zarzuty /występuje ona w sprawie jako podejrzany/. Oznacza to, że obligatoryjna odmowa wydania paszportu lub jego unieważnienie na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy może w toku postępowania przygotowawczego nastąpić jedynie w stosunku do podejrzanego o popełnienie przestępstwa, i to ściganego z oskarżenia publicznego, albo w sprawie karnej skarbowej. Jeżeli natomiast w sprawie karnej toczy się postępowanie przygotowawcze ad rem, to odmowa wydania paszportu /unieważnienie/ nie jest obligatoryjna, lecz fakultatywna i może ewentualnie nastąpić w okolicznościach i na warunkach określonych w art. 6 ust. 2 i odpowiednio art. 10 ust. 1 zdanie drugie omawianej ustawy o paszportach.
Z pisma Komendanta Rejonowego Policji w G. z dnia 10 czerwca 1991 r. zdaje się wynikać, że skarżącemu zostały przedstawione zarzuty. Świadczy o tym zdanie ostatnie tego pisma, w którym mowa o wszczęciu postępowania przygotowawczego w sprawie wystawienia czeku bez pokrycia przez wyżej wymienionego jako prezesa Spółki "A." w G. Okoliczność ta została przyjęta za udowodnioną bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania z udziałem strony, to jest z naruszeniem art. 10 i 81 Kpa. W odwołaniu pełnomocnik strony zarzucił, że jego mocodawcy nie zostały przedstawione zarzuty, lecz występował on w sprawie jedynie w charakterze świadka.
Organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa nie podjął jakichkolwiek kroków mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w świetle zarzutu zawartego w odwołaniu, mimo że był do tego zobowiązany, a w uzasadnieniu zawarł bardzo ogólne stwierdzenie o obligatoryjności decyzji unieważniającej paszport i o jej zdolności z aktualnie obowiązującymi przepisami. Z kolei w odpowiedzi na skargę wyrażono częściowo prawidłowy pogląd, że na wniosek organu prowadzącego postępowanie w sprawie karnej przeciwko osobie posiadającej paszport /ale nie w sprawie cywilnej, o czym też mowa w odpowiedzi na skargę/ art. 6 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy o paszportach zakłada obligatoryjność wydania żądanej decyzji, ale "zapomniano" dodać, że tylko w sprawach ściganych z oskarżenia publicznego lub w sprawach karnych skarbowych. Wyciągnięto jednak z tego zupełnie opaczny wniosek, że organy paszportowe nie są uprawnione do badania zasadności złożonego wniosku o unieważnienie paszportu. Tymczasem organy paszportowe są nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/ do badania zasadności złożonego wniosku o unieważnienie paszportu, gdyż przepisy ustawy o paszportach, jak to już uprzednio wspomniano, poza jednym wyjątkiem nie uchylają żadnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Jeżeli wniosek rzeczywiście dotyczy osoby, przeciwko której jest prowadzone postępowanie przygotowawcze lub wykonawcze w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego albo w sprawie karnej skarbowej, to organ paszportowy jest obowiązany odmówić wydania paszportu, a gdy paszport został wydany - unieważnić taki paszport, przy czym organ ten oczywiście nie może badać zasadności orzeczeń wydanych w innym /karnym/ postępowaniu. Organ ten natomiast jest obowiązany w toku prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego ustalić, czy rzeczywiście w sprawie administracyjnej zostały spełnione warunki określone w art. 6 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, to jest czy na przykład w toku postępowania przygotowawczego w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego osobie, której paszport ma być unieważniony, faktycznie zostały przedstawione zarzuty oraz czy wniosek pochodzi od uprawnionego organu.
W rozpoznawanej sprawie, mimo zarzutów podnoszonych w toku postępowania, ustalenia takie nie zostały poczynione. Naruszenia te w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, należało stosownie do art. 207 par. 2 pkt 3 i art. 208 Kpa orzec jak w sentencji.
Uchylona została jedynie decyzja zaskarżona, mimo że postępowanie przed organem I instancji także było dotknięte wspomnianymi wadami. W ocenie Sądu, jeśli się uwzględni szerokie uprawnienia organu odwoławczego określone w art. 136 i art. 138 Kpa, uchybienia te mogą być naprawione w toku postępowania odwoławczego. Sąd zwraca także uwagę, że w decyzji organu I instancji powołano przepisy nie istniejącego rozporządzenia, rozporządzenie właściwe bowiem ma datę 14 czerwca 1991 r., nosi tytuł: w sprawie zakresu oraz trybu zwrotu opłaty paszportowej i poniesionych kosztów w przypadku unieważnienia paszportu, a zostało ogłoszone w Dz.U. nr 58 poz. 251.