Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. dnia 21 maja 1999 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ podjęło uchwałę (...), w której orzekło o nieważności w całości uchwały (...) Rady Miejskiej w Sz. z dnia 8 kwietnia 1999 r. w sprawie przyjęcia sprawozdania finansowego z wykonania budżetu miasta za 1998 r. i udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta.
W uzasadnieniu organ nadzoru zarzucił Radzie Miejskiej w Sz. przeprowadzenie tajnego głosowania przy podejmowaniu ww. uchwały. Taki sposób głosowania był, jak stwierdzono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, niezgodny z art. 14 i art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podejmowanie uchwał organów gminy w głosowaniu tajnym /o ile nie przewiduje tego szczególny przepis ustawy/ pozbawia wyborców możliwości sprawowania pełnej kontroli nad sposobem wykonywania mandatu przez poszczególnych radnych. Kolegium RIO zwróciło także uwagę, iż przepisy statutu gminy wprowadzające tajne głosowanie w sprawie absolutorium są niezgodne z aktami wyższego rzędu i powołało się na stanowisko zajęte w podobnych sprawach przez NSA /wyrok III SA 7318/98/.
Ponadto Kolegium RIO zarzuciło Radzie Miejskiej w Sz. rażące naruszenie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Komisja Skrutacyjna ustaliła bowiem zasady głosowania, które winny być określone w statucie. Rada je następnie przegłosowała, a jednocześnie Przewodniczący ustalił inne zasady głosowania, nie dokonując nad nimi głosowania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto Sz. wniosła o uchylenie ww. uchwały Kolegium RIO, zarzucając naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie następujących przepisów:
- art. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym publicznych, z uwagi na przyjęcie, że wyklucza on możliwość postanowienia rady o głosowaniu tajnym w sprawach innych niż wymienionych w ustawie, a w szczególności w sprawie absolutorium dla Zarządu,
- par. 41 ust. 3 statutu Miasta Sz., przez pominięcie zawartego w nim zapisu ustalającego tajność głosowania w przypadku przyjęcia uchwały o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium,
- art. 77 par. 1 Kpa przez brak wyczerpującej analizy zapisów protokołu z tej części obrad Rady, która dotyczyła procedowania w sprawie objętej, zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w O. podtrzymała zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko. Podniosła dodatkowo, że NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 1999 r. III SA 7296/98 oddalił skargę Rady Miasta Sz. na uchwałę jej Kolegium, stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miasta Sz. w przedmiocie przyjęcia sprawozdania finansowego z wykonania budżetu miasta za 1997 r. i udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta, ze względu na podjęcie jej w tajnym głosowaniu. Organ nadzoru nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 77 par. 1 Kpa i zwrócił uwagę, że w porządku obrad nawet nie przewidziano dyskusji na temat sprawozdania z wykonania budżetu, co uniemożliwiło debatę nad tym sprawozdaniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie podziela stanowisko dotyczące niedopuszczalności podejmowania uchwały w sprawie nieudzielenia lub udzielenia absolutorium zarządowi z tytułu wykonania budżetu w tajnym głosowaniu, zawarte we wskazanym w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1999 r.
Dodatkowo Sąd podnosi, że jakkolwiek kwestia sposobu przeprowadzania głosowania przez rady gmin budziła kontrowersje we wcześniejszym orzecznictwie NSA to należy zwrócić uwag, że wyroki dopuszczające możliwość rozszerzania w statucie przypadków tajnego głosowania, poza sytuacje określone w ustawie, nie odnosiły się do tego zagadnienia w związku z zasadą jawności finansów publicznych i były podejmowane przed wejściem w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r.
Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie stoi na stanowisku, że wykładnia art. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym, w kwestii sposobu przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem lub nieudzieleniem absolutorium dla zarządu musi uwzględniać zasady jakimi rządzi się gospodarka finansowa gminy, w szczególności wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadę jawności tej gospodarki.
Prawidłowość takiego kierunku wykładni potwierdza przede wszystkim art. 11 ust. 1, obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r. ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, który wprowadza jako podstawową zasadę gospodarki finansowej państwa jawność finansów publicznych. Należy zwrócić uwag, że przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Jawność i przejrzystość finansów publicznych", w dziale I "zasady Ogólne finansów publicznych". Ma więc zastosowanie do całego sektora finansów publicznych, obejmującego, zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 tej ustawy także sektor samorządowy. Dlatego też musi być uwzględniany przy interpretacji przepisów takich jak art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których treść po dokonaniu wykładni gramatycznej może budzić wątpliwości.
Sąd uważa, że udzielenie lub nieudzielenie absolutorium zarządowi jest podsumowaniem wykonania budżetu i stanowi element zamykający gospodarkę finansową gminy w danym roku, dlatego musi być podejmowane w jawnym głosowaniu. W demokratycznym państwie prawnym wyborcy, będący przecież podatnikami, mają prawo wiedzieć jak radni oceniają gospodarowanie przez zarząd środkami publicznymi, pochodzącymi z ich zobowiązań podatkowych.
Na marginesie, co do generalnej kwestii związanej ze sposobem głosowania w gminie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na rozwiązania, dotyczące sposobu głosowania organów samorządu terytorialnego, które zostały wprowadzone do przepisów określających ustrój powiatu i samorządu województwa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ uchwały rady i zarządu powiatu zapadają w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ przyjęto, że uchwały sejmiku województwa zapadają w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym, chyba, że przepisy ustawy stanową inaczej. Te rozwiązania, które obowiązują od dnia 1 stycznia 1999 r., zdaniem Sądu, mają charakter systemowy i świadczą o woli ustawodawcy do realizowania w ustawodawstwie zwykłym konstytucyjnego prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej /art. 61 Konstytucji/. Jakkolwiek prawo to nie ma bezwzględnego charakteru i konstytucja dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych /art. 61 ust. 4 Konstytucji/ jego ograniczenie w drodze ustawy, to regulacja ta świadczy o tym, że wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych. Nie mogą być wprowadzone aktem niższego rzędu takim jak statut, który zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma określać organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. 2 tego względu Sąd uznaje za odpowiadające ww. przepisom stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu do uchwały Kolegium RIO, że przepisy statutu Miasta Sz., rozszerzające możliwość tajnego głosowania poza przypadki wymienione w ustawie są niezgodne z aktami wyższego rzędu.
Sąd podziela także stanowisko organu nadzoru co do naruszenia w czasie obrad, na których przyjęto zakwestionowaną uchwałę, art. 22 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Tryb pracy organów gminy nie wynikający wprost z ustawy, może określać tylko statut gminy, którego uchwalanie należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Także rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu przez komisje nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że został spełniony wymóg wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym - rozpatrzenia sprawozdania przez radę.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi Miasta Sz. na rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia 21 maja 1999 r. (...) i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalił.