Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) uchwałą nr 57/K/02 z dnia 15 maja 2002 r., wydaną na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w związku z art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577/, stwierdziło nieważność uchwały nr XLIX/262/02 Rady Miasta Z. z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium dla Zarządu Miasta z tytułu wykonania budżetu miasta za 2001 r. Przyczyną tego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Kolegium sprzeczności tej uchwały z prawem, to jest z art. 28b ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i art. 136 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./.
Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium podało, że na sesji absolutoryjnej w dniu 26 kwietnia 2002 r. Rada Miasta Z. głosowała nad wnioskiem Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium Zarządowi Miasta z tytułu wykonania budżetu za 2001 r., po wcześniejszej dyskusji radnych na temat sprawozdania Zarządu z wykonania tego budżetu. Jak wynikało z protokołu obrad tej sesji, za wnioskiem Komisji Rewizyjnej było 12 radnych, przeciwko - 11 radnych, głosów wstrzymujących się nie było. Po głosowaniu przewodniczący stwierdził, że uchwała została podjęta. Zdaniem organu nadzoru, ta uchwała jest sprzeczna z art. 28b ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie została podjęta bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą.
Ustawowy skład Rady Miasta Z. wynosi 24 radnych. Dlatego bezwzględna większość ustawowego składu Rady wynosi 13 głosów oddanych za wnioskiem poddanym głosowaniu. Skoro za wnioskiem głosowała 12 radnych, to uchwała nie zapadła, a wniosek Komisji Rewizyjnej został odrzucony, gdyż nie uzyskał wymaganej ustawą większości głosów. W takiej sytuacji należało przyjąć, że Rada Miasta Z. udzieliła Zarządowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2001 r. Wynika to bowiem z faktu, że rozpatrzenie przez Radę sprawozdania z wykonania przez Zarząd budżetu kończy się udzieleniem lub nieudzieleniem absolutorium z tego tytułu /art. 136 ustawy o finansach publicznych/; głosowanie Rady nad wnioskiem Komisji Rewizyjnej wyczerpuje procedurę absolutoryjną.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na to rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta Z. wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 28b ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym. Podała, że w wyniku zmiany ustawy samorządowej w 2001 r. /ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. zmieniająca ustawy: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 45 poz. 497/ ustawodawca wprowadził w art. 28b ust. 1a generalną zasadę, że uchwały w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Przy ustawowym 24-osobowym składzie rady gminy takie uregulowanie nie dopuszcza udzielenia absolutorium, gdy nie uzyska ono poparcia 13 głosów. W art. 28b ust. 1 ustawy samorządowej ustawodawca unormował, że odrzucenie takiej uchwały jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium.
Zdaniem skarżącej, to uregulowanie ma zastosowanie również w wypadku odrzucenia przez Radę Miasta wniosku Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium. Dotyczy to uchwały, której nieważność stwierdziło Kolegium. Takie stanowisko podzielił również Wojewoda (...), który nie zakwestionował uchwały w postępowaniu nadzorczym. Skarżąca podała też, że nie można było w tej sytuacji stwierdzić nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej, gdyż nie była ona sprzeczna z prawem, ponieważ ustawodawca nie określił expressis verbis skutków odrzucenia uchwały absolutoryjnej w wariancie negatywnym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do argumentów Rady Miasta Z., podało, że warunek uzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady, o którym mowa w art. 28b ust. 1a ustawy, odnosi się tylko do wniosku będącego przedmiotem głosowania rady i oznacza liczbę głosów oddanych za głosowanym wnioskiem. W rozpatrywanej sprawie warunek ten odnosi się do nieudzielenia absolutorium, nie zaś do udzielenia absolutorium. Skarżąca błędnie przyjęła, że Zarząd Miasta otrzymałby absolutorium tylko wtedy, gdyby przeciw wnioskowi o nieudzielenie absolutorium głosowało 13 radnych, czyli bezwzględna większość ustawowego składu Rady. W opinii Kolegium, Zarząd otrzymał absolutorium, ponieważ Rada odrzuciła wniosek o nieudzielenie mu absolutorium. Powyższe przez analogię wynika też z art. 28b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym wprowadzono zasadę, że odrzucenie wniosku o udzielenie absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Odrzucenie wniosku Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium było wyrazem pozytywnej oceny wykonania budżetu, a więc powinno spowodować udzielenie absolutorium zarządowi (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 28b ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, który obowiązywał w czasie głosowania na sesji Rady Miasta Z. dnia 26 kwietnia 2002 r. nad projektem uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium dla Zarządu Miasta Z., uchwałę w sprawie absolutorium rady gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.
Z protokołu głosowania wynika, że takiej większości uchwała nie uzyskała, ponieważ za nieudzieleniem absolutorium głosowało 12 radnych, przeciw - 11, przy braku wstrzymujących się. Bezwzględna większość ustawowego składu rady w tej Radzie wynosiła 13 głosów, brak więc było podstaw do stwierdzenia, jak uczynił to przewodniczący, że większością głosów uchwała o nieudzieleniu absolutorium została podjęta (...).
Z tych względów stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej o sprzeczności uchwały Rady Miasta Z. z art. 28b ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i w konsekwencji z art. 136 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ jest zgodne z prawem.
Prawidłowa jest także konkluzja, jaką Kolegium zawarło w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że w sytuacji, gdy wniosek Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie Zarządowi Miasta absolutorium został odrzucony, należało przyjąć, że organ wykonawczy uzyskał absolutorium. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że odrzucenie wniosku o nieudzielenie absolutorium jest równoznaczne z udzieleniem absolutorium, podobnie jak odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium /zdanie drugie w art. 28b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/.
Z art. 28b ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, że w każdej sytuacji do udzielenia absolutorium jest niezbędna bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady jak wywodzi skarżąca. W przepisie tym jest mowa o większości niezbędnej do podejmowania uchwał w sprawie absolutorium, a więc zarówno w sprawie jego udzielenia, jak i nieudzielenia.
W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ją oddalił.