Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą)z 12 września 2000 r., sygn. akt III SA 1686/99

Uzasadnienie

W dniu 15 września 1997 r. Przedsiębiorstwo Turystyczno-Handlowe "T." Spółka Akcyjna złożyło do Ministra Skarbu Państwa wniosek o przyznanie dotacji na restrukturyzację zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Przedsiębiorstwo to powołało się na uprawnienie wynikające z art. 23 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1997 z dnia 21 lutego 1997 r. /Dz.U. nr 19 poz. 106 i nr 80 poz. 510/. Przedsiębiorstwo złożyło wniosek w terminie i trybie przewidzianym przez przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1997 r. w sprawie określenia terminów składania wniosków, zasad podziału i trybu przekazywania dotacji budżetowej na restrukturyzację zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

We wniosku Przedsiębiorstwo stwierdziło, że:

1. - w sprawie spłaty zadłużenia zostało zawarte w dniu 20 maja 1994 r. porozumienie z właściwym miejscowo oddziałem ZUS,
2. - całkowita kwota zadłużenia wobec ZUS na dzień 31 grudnia 1995 r. wynosiła 305.538,07 zł,
3. - całkowita kwota tego zadłużenia na dzień zawarcia ugody bankowej /10 sierpnia 1996 r./ wynosiła 194.158,07 zł
4. - kwota zadłużenia wobec ZUS podlegająca restrukturyzacji wynosi 152.769 zł.

Do wniosku załączone zostało również zaświadczenie oddziału ZUS w T. z dnia 12 września 1997 r. stwierdzające, iż Przedsiębiorstwo na dzień wydania zaświadczenia nie posiada zadłużenia z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Ministerstwo Skarbu Państwa pismem z dnia 30 października 1997 r. powiadomiło wnioskodawcę, że nie przysługuje jemu dotacja budżetowa na restrukturyzację zadłużenia, o którym jest mowa w art. 23 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1997 r.

W tymże piśmie powołano się na interpretację Ministerstwa Finansów, iż fakt braku zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza brak przedmiotu restrukturyzacji.

Przedsiębiorstwo nie uznało tego pisma jako kończącego sprawę i w trybie skargi na bezczynność organu uzyskało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 1998 r. - III SAB 82-83/97, mocą którego Minister Skarbu Państwa zobowiązany został do wystąpienia do Ministra Finansów o przyznanie dotacji na spłaty zadłużenia względnie do wydania decyzji stwierdzającej, że strona skarżąca nie spełnia warunków do przyznania dotacji.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż jeżeli organ zdecydował się na negatywne załatwienie wniosku, to swoje stanowisko winien był wyrazić w postaci decyzji administracyjnej umożliwiającej stronie ochronę jej interesu prawnego.

Sąd uznał, iż pisemna odpowiedź z dnia 30 października 1992 r. nie spełniała wymogów do uznania jej za decyzję administracyjną.

W wykonaniu wyroku Sądu Minister Skarbu Państwa wydał decyzję z dnia 30 kwietnia 1999 r., w której stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania dotacji, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1997.

Minister Skarbu Państwa wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji, iż fakt braku zadłużenia na dzień 12 kwietnia 1997 r. powoduje uznanie, że nie ma przedmiotu restrukturyzacji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wywodziła, iż jej zdaniem zostały spełnione wymagania ustawy, albowiem zadłużenie istniało w dniu 31 grudnia 1995 r., zaś żaden przepis /ustawy i rozporządzenia wykonawczego/ nie wymaga, by zadłużenie miało także swój byt w chwili składania wniosku. Spółka uważa, że nie może zostać pozbawiona dotacji tylko z uwagi na fakt terminowego wywiązania się z porozumienia zawartego z ZUS.

Minister Skarbu Państwa nie uwzględnił tej argumentacji i decyzją z dnia 17 czerwca 1999 r. nr 49 utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 30 kwietnia 1999 r. stwierdzając, iż strona nie przedstawiła nowych argumentów uzasadniających zmianę dotychczas zajmowanego stanowiska.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Turystyczno-Handlowe "T." S.A. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji stawiając zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy budżetowej na rok 1997.

W polemice ze stanowiskiem wyrażonym w treści zaskarżonej decyzji, Przedsiębiorstwo "T." wyraziło, że żaden z przepisów ustawy budżetowej na rok 1997 nie wymaga, aby zadłużenie istniało w momencie składania wniosku.

Warunkiem było posiadanie zadłużenia na dzień 31 grudnia 1995 r. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1997 r. w sprawie określenia terminów składania wniosków, zasad podziału i trybu przekazywania dotacji budżetowej na restrukturyzację zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne /Dz.U. nr 81 poz. 513/ ustalają w tym zakresie tylko, że dotacja nie może przekraczać 50 procent zadłużenia na dzień 31 grudnia 1995 r. nie może być wyższa niż zadłużenie na dzień uprawomocnienia się ugody bankowej. Ponadto rozporządzenie wymaga, by przedłożyć wraz z wnioskiem o przyznanie dotacji, kopie porozumienia zawartego z właściwym miejscowo oddziałem ZUS wraz z informacją o wywiązaniu się z tego porozumienia, wszystkie te wymogi Spółka spełniła.

W takim wypadku rozporządzenie nie przewiduje podstaw do nieuwzględnienia złożonego wniosku o dotację. Spółka nie może przecież zostać pozbawiona dotacji tylko z uwagi na fakt, że terminowo wywiązała się z porozumienia zawartego z zakładem ubezpieczeń społecznych. Skarżąca dodała, że zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Spółka pokryła środkami uzyskanymi ze sprzedaży ośrodków wypoczynkowych.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie przytaczając następującą argumentację. Zarówno w świetle art. 27 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014/, jak i art. 13 ust. 1 uchylonej tą ustawą - ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich.

Niezależnie od powyższego nietrafny jest wywód skarżącego, iż w sytuacji, gdy był on zadłużony z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na dzień 31 grudnia 1995 r., natomiast zadłużenie to nie istniało po dniu 30 grudnia 1996 r., czego dowodzi pismo Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. z dnia 20 maja 1994 r., zgodnie z którym kwotę zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rozłożono na raty - ostatnia rata płatna do 30 grudnia 1996 r.; to przysługuje mu dotacja na restrukturyzację tego zadłużenia na podstawie ustawy budżetowej na rok 1997 r.

Art. 23 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1997 stanowił, iż dotacja może być przyznana na restrukturyzację zadłużenia, a zatem zgodnie z art. 54 tej ustawy zadłużenie to musiało istnieć co najmniej w dniu ogłoszenia ustawy tj. 3 marca 1997 r. Skoro zatem w tym dniu zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie istniało, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż możliwe byłoby przyznanie dotacji na restrukturyzację długu, który nie istnieje, chociażby nawet istniał wcześniej, a został już pokryty.

Znajduje to potwierdzenie również w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1997 r. w sprawie określenia terminów składania wniosków zasad podziału i trybu przekazywania dotacji budżetowej na restrukturyzację zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Par. 2 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia stanowi, iż zainteresowany wraz z wnioskiem o przyznanie dotacji winien przedstawić wstępne porozumienie z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w sprawie ratalnej spłaty zadłużenia istniejącego w dniu wejścia w życie rozporządzenia, natomiast par. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, iż dotacja na restrukturyzację zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przyznawania jest organowi reprezentującemu Skarb Państwa w spółce, który przekazuje dotację do Centrali Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na spłatę zadłużenia, powiadamiając jedynie spółkę o wysokości przyznanej dotacji.

Skoro więc dotacja przekazywana jest organowi reprezentującemu Skarb Państwa w spółce, celem przekazania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych na pokrycie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a nie bezpośrednio zainteresowanemu podmiotowi, oznacza to, iż musi istnieć dług podmiotu w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, aby dotacja mogła być przyznana. W innym bowiem wypadku brak jest celu, na jaki dotacja może być przyznana.

W toku postępowania sądowego Spółka skierowała do Sądu pismo procesowe z dnia 26 stycznia 2000 r., w którym nadal podtrzymała zarzuty skargi twierdząc, że spełniała ona wymogi zawarte w art. 23 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1997 i wypełniła wszystkie wymagania, jakie postawione przed nią zostały w rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1997 r.

Strona skarżąca wywodziła następnie, iż w jej sprawie Minister Skarbu Państwa sam, bez konsultacji z jakimkolwiek podmiotem decyduje, czy wnioskodawca ma otrzymać dotację budżetową, czy też nie. Tenże Minister występując do Ministra Finansów o konsultację prawną naruszył treść par. 3 ust. 1 rozporządzenia. To prowadzi do konstatacji, iż działał ona na podstawie nieistniejącej normy prawnej, co z kolei upoważnia do postawienia zarzutu naruszenia art. 6 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Za niesporne należało uznać następujące okoliczności faktyczne:

1/ skarżąca spółka jest podmiotem gospodarczym utworzonym na bazie dawnego przedsiębiorstwa państwowego ze 100 procent udziałem Skarbu Państwa w kapitale akcyjnym, 2/ organem reprezentującym Skarb Państwa w Spółce jest Minister Skarbu Państwa, 3/ Spółka ta posiadała zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na dzień 31 grudnia 1995 r., 4/ Spółka posiadała zadłużenie na dzień uprawomocnienia się ugody bankowej tj. 10 sierpnia 1996 r., 5/ Spółka całkowicie spłaciła zadłużenie zgodnie z porozumieniem zawartym w miejscowo właściwym oddziale ZUS do końca 1996 r.

Przedmiotem sporu jest kwestia, czy Spółka mogła się skutecznie ubiegać o przyznanie dotacji na restrukturyzację jej zadłużenia w oparciu o przepis art. 23 ust. 1 i 2 ustawy budżetowej na rok 1997 i czy w efekcie tych starań przysługują środki z rezerwy celowej budżetu państwa na zwiększenie wydatków budżetowych Ministra Skarbu Państwa na restrukturyzację zadłużenia, celem ich przekazania do Centrali Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżąca Spółka spełniła wymagania formalne wniosku co do terminu jego złożenia oraz niezbędnych informacji dotyczących stanu zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Dopełnienie wymogów formalnych wniosku nie oznacza jednak, że Minister Skarbu Państwa był obowiązany nadać jemu bieg poprzez dokonanie wystąpienia do Ministra Finansów o wydanie decyzji zmierzającej do uruchomienia środków z budżetu państwa.

Przyznać należy rację poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, iż przedmiotem dotacji celowej z budżetu państwa może być pomoc w likwidowaniu zadłużenia istniejącego w chwili wejścia w życie ustawy budżetowej na 1997 r.

Z semantycznej treści słowa zadłużenie wynika, iż skarżąca Spółka pozostawała w dalszym ciągu w stosunku zobowiązaniowym z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powstałych do 31 grudnia 1995 r.

Finalnym celem dotacji z budżetu państwa było z jednej strony złagodzenie warunków spłaty istniejącego zadłużenia w chwili wejścia w życie ustawy budżetowej po stronie przedsiębiorstw państwowych i spółek z udziałem Skarbu Państwa, a z drugiej strony przekazanie stosownej kwoty dotacji na wypełnienie zadań w dziedzinie ubezpieczeń społecznych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w 1997 r.

Podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1997 r. w zakresie zasad podziału i trybu przekazania dotacji budżetowej przewiduje kilka faz postępowania administracyjnego w tej materii.

Pierwsza z nich rozpoczyna złożenie wniosku o otrzymanie dotacji, spełniającego wymagania zawarte w par. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia. W drugiej fazie tego postępowania organ założycielski lub organ reprezentujący Skarb Państwa w spółce rozpatruje wniosek pod względem formalnym i merytorycznym.

Bada mianowicie czy wnioskodawca sporządził wniosek zgodnie z par. 2 ust. 2 oraz czy wniosek zawiera materiały wymienione w par. 2 ust. 3 rozporządzenia, a w konsekwencji ustala, czy wnioskodawca spełnia warunki, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy.

Tę fazę postępowania organ kończy w dwojaki sposób. Albo stwierdza, że wnioskodawca nie spełnia warunków o przyznanie dotacji, albo stwierdzając spełnienie owych warunków występuje do Ministra Finansów o przyznanie dotacji na spłatę zadłużenia w terminie 30 dni od daty wpływu wniosku wraz z informacjami, o których mowa w par. 2 ust. 2.

W razie stwierdzenia, że wnioskodawca nie spełnia wymagań do przyznania dotacji, organ wydaje decyzję administracyjną według procedury przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego.

Dokonanie zaś wystąpienia do Ministra Finansów o przyznanie dotacji, przez ten organ powoduje, że toczy się dalsze postępowanie administracyjne.

Ministrowi Finansów przysługuje uprawnienie do kontroli, czy organ występujący o przyznanie dotacji dokonał prawidłowej oceny spełnienia przez wnioskodawcę warunków do przyznania dotacji.

Minister Finansów nie jest związany wnioskiem przedłożonym przez organ założycielski lub organ reprezentujący Skarb Państwa.

Minister Finansów sprawując ogólną kontrolę realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa obowiązany jest przy dokonywaniu podziału rezerw celowych do przestrzegania zasady, że rezerwy celowe mogą być wykorzystywane wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone.

A zatem Minister Finansów może odmówić przyznania dotacji celowej poprzez stwierdzenie, że wnioskodawca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy. W takim wypadku tenże Minister wydaje decyzję administracyjną, przy czym wnioskodawca w postępowaniu przed tym organem zachowuje prawa strony.

W wypadku stwierdzenia, że zachodzą warunki do przyznania dotacji Minister Finansów wydaje decyzję o przyznaniu z rezerwy celowej budżetu państwa środków /w określonej wysokości/ na zwiększenie wydatków budżetowych organów /założycielskiego lub organu reprezentującego Skarb Państwa w spółce/ na restrukturyzację zadłużenia /dla przedsiębiorstw państwowych i spółek z udziałem Skarbu Państwa/.

Na tym etapie kończy się rola Ministra Finansów, natomiast organ, któremu przekazano środki budżetowe:

1/ powiadamia wnioskodawcę o wysokości przyznanej dotacji, 2/ przekazuje tę dotację do Centrali ZUS na spłatę zadłużenia wnioskodawcy.

Wnioskodawca zaś po otrzymaniu zawiadomienia o wysokości przyznanej dotacji, zawiera ostateczne porozumienie z właściwym miejscowo oddziałem ZUS w sprawie warunków terminów spłaty pozostałego zadłużenia.

Przedłożone powyżej zasady postępowania wnioskodawcy, organu /założycielskiego lub organu reprezentującego Skarb Państwa/ oraz Ministra Finansów są na tyle jasne i przejrzyste, że nie powinny budzić wątpliwości co do ról, jakie powinny spełniać powyższe podmioty w procesie przyznawania dotacji celowych z budżety państwa.

Organy te w tym postępowaniu dokonują aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz wydają decyzję administracyjne. Kwestia obowiązku wydania decyzji administracyjnej w rozpatrywanej sprawie przesądzona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 1998 r. - III SAB 82-83/97, gdy chodzi o Ministra Skarbu Państwa jako reprezentującego Skarb Państwa w skarżącej spółce.

Ten organ zakończył postępowanie administracyjne na etapie odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Spółki poprzez stwierdzenie, że nie spełnia ona warunków, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy budżetowej.

W ocenie Sądu decyzja tego organu odpowiada przepisom prawa materialnego mającym zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w par. 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów jest mowa o konieczności dołączenia do wniosku informacji o wywiązywaniu się z porozumienia zawartego z oddziałem ZUS w sprawie spłaty zadłużenia, a w par. 2 ust. 3 pkt 4 jest mowa o konieczności zawarcia wstępnego porozumienia z tymże oddziałem w sprawie ratalnej spłaty zadłużenia istniejącego w dniu wejścia w życie rozporządzenia, jeżeli brak jest porozumienia, o którym mowa w pkt 3.

Tak więc wykładnia semantyczna słowa zadłużenie, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1997 r. oraz wykładnia systemowa rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy prowadzi do wniosku, iż dotacja budżetowa na restrukturyzację zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powstałego do 31 grudnia 1995 r. może być przyznana wtedy, kiedy to zadłużenie istnieje w chwili wejścia w życie ustawy budżetowej oraz w chwili wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego.

Skarżąca Spółka zupełnie bezkrytycznie usiłuje tworzyć dla siebie roszczenie o przyznanie dotacji z tytułu zadłużenia powstałego wprawdzie przed dniem 31 grudnia 1995 r., ale spłaconego w całości /do 31 grudnia 1996 r./ jeszcze przed zakończeniem prac nad tworzeniem ustawy budżetowej na rok 1997 r.

Sąd nie podziela zarzutów skargi, iż Minister Skarbu Państwa pozbawił się samodzielności w rozstrzygnięciu sprawy poprzez zwrócenie się do Departamentu Finansów Gospodarki Narodowej Ministra Finansów o konsultację prawną.

Tego rodzaju postępowanie nie jest sprzeczne z prawem.

Minister Skarbu Państwa jest wprawdzie organem reprezentującym w pewnym zakresie interesy spółki, ale nie jest organem administracji publicznej przyznającym dotację.

Zauważyć także wypada, iż zamieszczenie w budżecie państwa wydatków na dotacje celowe nie stanowi podstawy zobowiązań państwa wobec osób trzecich. Oznacza to, że stosunek między podmiotem, któremu przysługuje dotacja i podmiotem dokonującym wypłaty dotacji nie ma charakteru zobowiązaniowego w rozumieniu prawa cywilnego.

Podstawę realizacji dotacji stanowi dopiero jednostronny, oparty na prawie i uwzględniający postanowienia ustawy budżetowej, akt finansowy kształtujący stosunek prawny dotacji wydany przez organ dotujący będący dysponentem kredytu budżetowego otwartego na dany rodzaj dotacji. Nie oznacza to jednak dowolności w postępowaniu organu dotującego, albowiem interes prawny wnioskodawcy ubiegającego się o dotację może być poddany sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Reasumując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.