Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z 9 czerwca 1999 r. (...) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, stwierdziło nieważność uchwały Rady Powiatu w P. z 10 maja 1999 r. (...) ustalającej zasady zwrotu kosztów podróży służbowej dla przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz radnych - nieetatowych członków Zarządu Powiatu.
W uzasadnieniu swojej uchwały Kolegium stwierdziło, iż podejmując uchwałę Rada Powiatu naruszyła art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./, bowiem w rzeczywistości nie uchwaliła owych zasad, lecz uchwaliła w formie ryczałtowej dodatkowe wynagrodzenie dla osób pełniących określone funkcje. Kolegium podniosło, że art. 21 ust. 4 cyt. ustawy daje podstawę do zwrotu faktycznie poniesionych kosztów podróży służbowych i to według zasad określonych przez radę. Zwrot kosztów powinien dotyczyć faktycznie poniesionych wydatków w czasie podróży służbowych, a tym samym zasady ustalone przez Radę Powiatu powinny uwzględnić fakt, że wydatki radnego mają być zwrócone, a to znaczy, że muszą być oparte na udokumentowanych, faktycznie poniesionych kosztach, nie zaś kosztach hipotetycznych czy też planowanych. Kolegium stwierdziło ponadto, że Rada Powiatu już wcześniej, uchwałą (...), ustaliła zasady zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych. Ustalenie zasad zwrotu kosztów podróży służbowych w sposób odrębny dla radnych wykonujących określone funkcje w Radzie uznano za nieuzasadnione i sprzeczne z cyt. art. 21 ust. 4 ustawy.
W skardze Rada Powiatu P. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały, jako niezgodnej z prawem. Rada stwierdziła, iż stosownie do art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, na zasadach ustalonych przez radę powiatu, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, iż jest to przepis kompetencyjny, przyznający radzie prawo do określania zasad przyznawania radnemu diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Za taką zasadę Rada uznała sposób rozliczania przez radnego kosztów za używanie samochodu prywatnego do celów służbowych, polegający na rozliczeniu się raz w miesiącu, w ten sposób, że przejechaną przez radnego ilość kilometrów pomnożono przez stawkę obowiązującą za 1 km przebiegu pojazdu osobowego o pojemności silnika powyżej 900 cm3, określoną w stosownym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej.
W związku z tym Rada podniosła, iż nietrafne jest stwierdzenie organu nadzoru, iż w uchwale ustaliła dla radnych dodatkowe wynagrodzenie, a nie zwrot kosztów podróży służbowych. Rada uznała, iż władna była do uregulowania w odrębnej uchwale zasad zwrotu kosztów podróży dla radnych pełniących określone funkcje, gdyż takie unormowanie nie jest sprzeczne z cyt. art. 21 ust.
4. Podniosła także, iż zawarte w zaskarżonej uchwale organu nadzoru stwierdzenia faktycznie ingerują w jej kompetencje, stanowią w swojej istocie zalecenia, jakie mają być postanowienia w kontrolowanej uchwale Rady.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a w szczególności, że Rada nie może przyznawać żadnych uprawnień do zwrotu kosztów podróży w wysokości innej niż wynikające z faktycznie poniesionych wydatków. Natomiast użyty w par. 1, par. 2, par. 3 uchwały Rady termin "ustala się miesięcznie ogólną kwotę" oznacza, że jest to stałe wynagrodzenie, niezależnie od tego, czy osoby, którym to wynagrodzenie przyznano, odbyły podróż.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Podstawą do wydania przez Radę Powiatu P. uchwały, której przepis został zakwestionowany przez organ nadzoru, jest art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten zawiera upoważnienie do ustanowienia obowiązującego na obszarze gminy aktu prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji jest źródłem powszechnie obowiązującego na tym terenie prawa. W przypadku aktów prawa miejscowego, w przeciwieństwie do rozporządzeń stanowionych przez wskazane w Konstytucji organy centralne /art. 92 ustawy zasadniczej/, unormowania konstytucyjne dopuszczają większą swobodę ustawodawcy w formułowaniu upoważnień do ich wydawania. W art. 94 Konstytucji, regulującym tę materię, jest mowa o ustanawianiu aktów prawa miejscowego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Przepisy Konstytucji nie wymagają, aby w upoważnieniach takich, tak jak w upoważnieniach do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu.
Dlatego też dokonując oceny zgodności z aktami wyższego rzędu przepisów prawa miejscowego należy uwzględnić przedstawiony kontekst konstytucyjny. O swobodzie, jaką zagwarantowano organowi w rozpatrywanej sprawie, świadczy sposób sformułowania w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnienia: "Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych". Kolegium pominęło natomiast treść całego przepisu, w szczególności fakt, że pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie, co wynika z użycia przez ustawodawcę wyrazów "Na zasadach ustalonych przez radę gminy (...)".
W pojęciu zasad mieści się nie tylko tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, ale również sposób określania ich wysokości. Z tego względu skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie uważa, że dopuszczalne było, w ramach swobody, jaką ustawodawca przyznał organom stanowiącym gminy, określenie zwrotu kosztów podróży przysługujących Przewodniczącemu, jego zastępcy oraz radnym - nieetatowym członkom Zarządu Powiatu w sposób zryczałtowany.
Stanowisko takie było już prezentowane w orzecznictwie sądowym i zostało aprobowane przez doktrynę /por. wyrok NSA z dnia 24 października 1990 r. II SA 694/90, z glosą prof. R. Mastalskiego - OSP 1991 z. 5 poz. 133 str. 253-255/. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, uchylił akt nadzoru.