Uzasadnienie
Główny Inspektor Ochrony Roślin wydał w dniu 17 października 2001 r. dwie decyzje (...), w których odmówił udzielenia dotacji Warsztatom Szkolnym Zespołu Szkół Rolniczych, Centrum Szkolenia Praktycznego w K. w wysokości 10.040 zł i 210 zł za badania opryskiwaczy. W podstawach prawnych decyzji organ powołał par. 47 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2000 r. w sprawie wysokości stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa oraz szczegółowych zasad i trybu udzielania oraz rozliczania tych dotacji /Dz.U. nr 35 poz. 401 ze zm./ oraz art. 109 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ i art. 104 Kpa. W zbliżonych treścią uzasadnieniach podał, że wnioski w sprawie udzielenia tych dotacji strona złożyła w dniach 17 maja i 9 lipca 2001 r.
Z powodu rozbieżności poglądów co do możliwości udzielania takich dotacji jednostkom samorządu terytorialnego Główny Inspektorat Ochrony Roślin wspólnie z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił do Ministerstwa Finansów o zajęcie stanowiska w tej sprawie. W odpowiedzi z dnia 17 września 2001 r. uzyskał wyjaśnienie powołujące się na art. 109 ustawy o finansach publicznych i par. 41 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych /Dz.U. nr 122 poz. 1333/, że finansowanie zadań realizowanych przez jednostki budżetowe samorządu terytorialnego może odbywać się tylko poprzez budżet jednostki samorządu terytorialnego.
W tym stanie rzeczy Główny Inspektor Ochrony Roślin stwierdził, że ponieważ strona jest jednostką samorządu terytorialnego, nie może zatem otrzymać dotacji, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wymienionym w podstawie prawnej decyzji.
W takich samych wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy Warsztaty Szkolne podały, że są gospodarstwem pomocniczym szkoły, czyli formą działalności wyodrębnioną pod względem organizacyjnym i finansowym z jednostki budżetowej. Natomiast szkoła jest jednostką organizacyjną jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat. Stosownie do ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o finansach publicznych dotacje przedmiotowe dla gospodarstw pomocniczych są udzielane za pośrednictwem budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Dotacje za badanie opryskiwaczy przysługują wszystkim podmiotom realizującym to zadanie, niezależnie od przynależności sektorowej, tyle że ze względu na przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą być gospodarstwom pomocniczym przydzielone bezpośrednio, lecz muszą wejść do budżetu powiatu jako dotacja przedmiotowa, przekazana następnie zainteresowanej jednostce przez powiat jako pośrednika.
Zdaniem strony, takie stanowisko wynikało z pisma Ministerstwa Finansów z dnia 17 września 2001 r., powołanego w decyzjach. Strona zarzuciła, że z uzasadnień kwestionowanych decyzji nie wynika, dlaczego dotacje nie zostały udzielone. Czy miało to związek z faktem, że wystąpiły o nie bezpośrednio Warsztaty Szkolne, a nie Zarząd Powiatu, czy też gospodarstwom pomocniczym szkół rolniczych, będących jednostkami organizacyjnymi jednostek samorządu terytorialnego, odmawia się w ogóle przyznania takich dotacji.
Po rozpatrzeniu wniosków, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa dwiema decyzjami z dnia 24 maja 2002 r., wydanymi na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa, utrzymał w mocy swoje decyzje. W takich samych uzasadnieniach podał, że po przeanalizowaniu wniosków strony i informacji zawartych w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 8 kwietnia 2002 r. w sprawie udzielania dotacji za badania opryskiwaczy dla gospodarstw pomocniczych samorządowych jednostek budżetowych uznał, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest możliwości udzielenia dotacji takim jednostkom. Zgodnie z par. 47 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotacje przedmiotowe mogą być udzielane tylko podmiotom upoważnionym przez wojewódzkiego inspektora do prowadzenia badań opryskiwaczy ciągnikowych lub samobieżnych, polowych i sadowniczych. A skoro tym podmiotem jest gospodarstwo pomocnicze samorządowej jednostki budżetowej, to w powyższych sprawach miały zastosowanie przepisy par. 41 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów, zgodnie z którym gospodarstwo pomocnicze może otrzymać dotacje tylko poprzez zarząd jednostki samorządu terytorialnego.
Główny Inspektor stwierdził, biorąc pod uwagę przepisy systemowe określające status jednostek samorządu terytorialnego, że zadania z zakresu rolnictwa nie są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego, a zatem nie ma podstaw prawnych do tego, aby jednostka samorządu terytorialnego mogła udzielić dotacji na dofinansowanie takiego zadania.
W jednobrzmiących skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego na te decyzje Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa Warsztaty Szkolne podały, że miały stosowne upoważnienie (...) Inspektora Ochrony Roślin do prowadzenia badań opryskiwaczy i dlatego wystąpiły o przyznanie dotacji. Z decyzji wydanych przez Głównego Inspektora dnia 17 października 2001 r. wynikało, że powodem odmowy udzielenia dotacji było bezpośrednie wystąpienie gospodarstwa szkolnego, a nie zarządu jednostki samorządu terytorialnego w tej sprawie. W zaskarżonych decyzjach podtrzymano uzasadnienia z wcześniejszych decyzji, że dla gospodarstw szkolnych dotacje powinny przechodzić przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże zaznaczono w nich, że ponieważ zadania z zakresu rolnictwa nie są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego brak jest podstaw prawnych do udzielenia przez jednostkę samorządu terytorialnego dotacji na dofinansowanie takiego zadania.
W związku z tym Warsztaty Szkolne nie występowały do powiatu o przyznanie im dotacji, ponieważ podmiotem upoważnionym do ich udzielenia jest Główny Inspektor Ochrony Roślin. Upoważnienia na prowadzenie obowiązkowych badań opryskiwaczy Warsztaty otrzymały od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin. Niesłusznie zatem nastąpił podział podmiotów na te, którym dotacje przysługują, i te, które są ich pozbawione mimo spełnienia wymagań formalnych. Warsztaty nie wiedzą, dlaczego miałyby dopłacać do zadania wykonanego zgodnie z upoważnieniem, ponieważ od rolników pobierały opłaty pomniejszone o kwotę dotacji, którą miały otrzymać.
W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi są zasadne.
Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, wspierając się stanowiskiem Ministerstwa Finansów, dokonał w sprawach wadliwej wykładni przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych /Dz.U. nr 122 poz. 1333/ istotnie wpływającej na ich rozstrzygnięcie. Przyjął bowiem, że art. 109 ust. 2 pkt 2 tej ustawy i par. 41 ust. 4 cytowanego rozporządzenia wyłączają możliwość przyznania dotacji przedmiotowej gospodarstwu pomocniczemu jednostki samorządowej w inny sposób aniżeli przez budżet właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
Sąd takie stanowisko podziela, zwraca jednak uwagę, że ta zasada nie wyłącza możliwości zastosowania wobec tej kategorii jednostek art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem mogą być z budżetu państwa udzielane dotacje przedmiotowe kalkulowane według stawek jednostkowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Użyte w nim szerokie i niedookreślone pojęcie "różne podmioty" nie daje podstaw do wyłączenia z niego takiej kategorii podmiotów jak gospodarstwa pomocnicze samorządowych jednostek budżetowych. Za prawidłowością takiej wykładni przemawia również treść wytycznych, zawartych w (...) upoważnieniu do wydania rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w porozumieniu z Ministerstwem Finansów /art. 72 ust. 5 tej ustawy/. Stosownie do tego upoważnienia ministrowie zostali zobligowani do ustalenia w akcie wykonawczym stawek dotacji, o których mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, na jednostkę usługi lub produktu oraz szczegółowych zasad i trybu udzielania i rozliczania tych dotacji, z uwzględnieniem równoprawności podmiotów. Ustawodawca więc zobowiązał w wytycznych organy administracji rządowej do takiego wykonania ustawy we wskazanym zakresie, które nie będzie dyskryminowało żadnej kategorii podmiotów.
W par. 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2000 r. w sprawie wysokości stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa oraz szczegółowych zasad i trybu udzielania oraz rozliczania tych dotacji /Dz.U. nr 35 poz. 401 ze zm./, wykonującego omówione wyżej upoważnienie ustawy, na które zresztą powołał się Główny Inspektor Ochrony Roślin w swoich decyzjach z dnia 17 października 2001 r., jest mowa o tym, że podmiotom upoważnionym przez wojewódzkiego inspektora ochrony roślin na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie rośli uprawnych może być udzielona dotacja według stawek określonych w załączniku nr 16 za badania opryskiwaczy ciągnikowych lub samobieżnych, polowych i sadowniczych będących w użytkowaniu rolników do wykonywania zabiegów ochrony roślin. W art. 47 ust. 2 tego rozporządzenia uzależniono wydanie decyzji w sprawie przyznania dotacji przez Głównego Inspektora od złożenia przez zainteresowany podmiot wniosku zaakceptowanego przez właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony roślin.
Wobec tego podstawą do wykonywania zadań państwa na rzecz rolnictwa, określonych w cytowanym przepisie rozporządzenia, za które udzielane są dotacje przedmiotowe z budżetu państwa, jest uprzednie upoważnienie danego podmiotu przez organ administracji rządowej; tym organem jest akceptujący wnioski o udzielenie dotacji wojewódzki inspektor ochrony roślin. Udziela on jednostkom organizacyjnym upoważnienia do przeprowadzania badań opryskiwaczy w drodze decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 12 lipca 1995 r. o ochronie roślin uprawnych /Dz.U. 1999 nr 66 poz. 751 ze zm./. Wykaz upoważnionych w ten sposób jednostek jest następnie na podstawie ust. 7 tego artykułu ogłaszany przez ministra właściwego do spraw rolnictwa w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski".
W przedstawionych przepisach ustawy o ochronie roślin uprawnych, które określają sposób powierzania przez organy administracji rządowej tych szczególnych zadań państwa na rzecz rolnictwa, podobnie jak w art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych nie zawężono kręgu podmiotów, które takie zadania mogą wykonywać. W art. 36 ustawy o ochronie roślin uprawnych jest mowa generalnie o jednostkach organizacyjnych, co także nie pozwala na wyłączenie z tej kategorii gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych samorządu terytorialnego.
Jeżeli więc organy administracji rządowej stosujące władztwo państwowe upoważniają do określonego działania w sferze zadań państwa jednostki samorządowe, które ponoszą koszty związane z wykonaniem takiego zadania, i jednocześnie państwo wiąże z takim zadaniem dotacje przedmiotowe z budżetu państwa, to nie można takich jednostek samorządowych wyłączyć z prawa ubiegania się o przyznanie dotacji (...). Takie wyłączenie naruszałoby zasadę równoprawnego traktowania wszelkich podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa.
Biorąc pod uwagę fakt, że skarżące Warsztaty uzyskały wcześniej decyzje Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin w (...) upoważniające do przeprowadzenia badań opryskiwaczy i badania te przeprowadziły, co potwierdza akceptacja ich wniosków o wypłacenie dotacji przez tego Inspektora, powinny również otrzymać stosowne dotacje. Brak bowiem jest podstaw do przerzucania na nie ciężaru finansowania zadania państwa na rzecz rolnictwa.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżone decyzje i utrzymane nimi w mocy decyzje tego samego organu z dnia 17 października 2001 r. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących Sąd orzekł stosownie do art. 55 ust. 1 tej ustawy.