Uzasadnienie
Anna Ś. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na negatywne rozpatrzenie przez Telekomunikację Polską S.A. reklamacji w sprawie pominięcia jej na liście osób uprawnionych do nieodpłatnego nabycia akcji tej spółki. W skardze sformułowała zarzut naruszenia przez rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot zaskarżenia /określone jako "decyzja"/ przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 9, art. 10 par. 1 i art. 77 par. 1 Kpa, jak również przepisów prawa materialnego dotyczących uprawnień do nieodpłatnego nabycia akcji, i wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę stwierdzono, iż w sprawach nabywania akcji przez uprawnionych pracowników nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem właściwy w nich Minister Skarbu Państwa nie występuje jako organ administracji, lecz jako reprezentant Skarbu Państwa - właściciela akcji. Telekomunikacja Polska S.A. wykonuje tylko - jak zaznaczono - "czynności techniczne związane z procesem nieodpłatnego udostępniania akcji". Podstawą wykonywania tych czynności była umowa zlecenia z dnia 23 lipca 1997 r. nr (...), zawarta między Skarbem Państwa /reprezentowanym przez Ministra Skarbu Państwa/ a Telekomunikacją Polską S.A. W imieniu spółki wniesiono wobec tego o uznanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny za niewłaściwy do rozpoznania sprawy i przekazanie jej według właściwości do sąd u pracy, wezwanie na podstawie art. 194 par. 1 Kpc do udziału w sprawie w charakterze pozwanego Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Skarbu Państwa oraz "oddalenie powództwa w stosunku do Telekomunikacji Polskiej S.A. z powodu braku legitymacji procesowej biernej". W konkluzji odpowiedzi na skargę stwierdzono, że w sprawie, której dotyczy skarga, stroną jest Minister Skarbu Państwa. Nie jest nią natomiast Telekomunikacja Polska S.A.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Analiza uregulowania prawnego dotyczącego zasad i trybu nieodpłatnego nabywania akcji przez uprawnionych pracowników, wprowadzonego przez przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 118 poz. 561 ze zm./ oraz rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 3 kwietnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad podziału uprawnionych pracowników na grupy, ustalania liczby akcji przypadających na każdą z tych grup oraz trybu nabywania akcji przez uprawnionych pracowników /Dz.U. nr 33 poz. 200/, dowodzi, iż będące przedmiotem skargi pismo Dyrektora Okręgu Telekomunikacji Polskiej S.A. w Warszawie nie stanowi aktu lub czynności poddanych kontroli sądu administracyjnego. Identyczne stanowisko, wsparte wszakże nieco inną argumentacją, zajął w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 1998 r. III SA/Gd 1722/97.
Stosownie do art. 31a ustawy, o której mowa, akcje w imieniu Skarbu Państwa zbywa Minister Skarbu Państwa lub Agencja Prywatyzacji. W myśl par. 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia niezwłocznie po sporządzeniu aktu komercjalizacji Minister Skarbu Państwa wzywa uprawnionych pracowników do składania oświadczeń o zamiarze nabycia akcji. Listy uprawnionych pracowników powinny być sporządzone przez spółkę i wywieszone w tym samym dniu w siedzibie spółki oraz we wszystkich jej oddziałach i zakładach w ciągu 14 dni od upływu terminu określonego w art. 38 ust. 1 ustawy. Listy i zawarte w nich informacje mogą być także rozpowszechniane w inny zwyczajowo przyjęty sposób /par. 6 ust. 1 rozporządzenia/.
Przepis par. 7 rozporządzenia stanowi, iż reklamacje w sprawie pominięcia uprawnionego na liście lub sprostowania danych dotyczących okresu zatrudnienia w komercjalizowanym przedsiębiorstwie państwowym można składać w sposób wskazany w wezwaniu Ministra Skarbu Państwa w terminie 14 dni od wywieszenia list. Reklamacja powinna być rozpatrzona w terminie 14 dni od jej złożenia. Dla czynności reklamacji oraz jej rozpatrzenia zastrzeżono formę pisemną. Przepis par. 7 ust. 2 in fine rozporządzenia przewidział, że rozpatrzenie reklamacji wyczerpuje tok postępowania reklamacyjnego.
W dniu zbycia pierwszych akcji na zasadach ogólnych Minister Skarbu Państwa ogłasza o przystąpieniu do nieodpłatnego zbywania akcji uprawnionym pracownikom. Ogłoszenie to powinno zawierać m.in. oznaczenie miejsca i terminu wywieszenia ostatecznej listy uprawnionych pracowników oraz pouczenie o sposobie i terminach wnoszenia i rozpatrywania reklamacji odnoszących się do okresu zatrudnienia w spółce powstałej w wyniku komercjalizacji. Ostateczna lista uprawnionych pracowników obejmuje wszystkie osoby wymienione w art. 2 pkt 5 ustawy, które złożyły w spółce w wymaganym ustawowo terminie oświadczenie o zamiarze nieodpłatnego nabycia akcji wraz z zaświadczeniem o okresie zatrudnienia w komercjalizowanym przedsiębiorstwie /par. 8 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 6 cytowanego rozporządzenia/. Zgodnie z par. 10 tego rozporządzenia Minister Skarbu Państwa zawiera w imieniu Skarbu Państwa z uprawnionym pracownikiem umowę nieodpłatnego zbycia akcji. Przed zawarciem takiej umowy uprawniony pracownik składa pisemne oświadczenie o niekorzystaniu z uprawnienia do nieodpłatnego nabycia akcji w innej spółce oraz o zapoznaniu się z ograniczeniami wynikającymi z art. 38 ust. 3 omawianej ustawy.
Należy podkreślić, iż zamieszczone w art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wyliczenie aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sąd u administracyjnego uzupełniono w art. 20 ust. 3 tej ustawy o kryterium wyłączające jego właściwość. Według tego przepisu, ilekroć w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach oraz o sprawach z zakresu administracji publicznej, trzeba przez to rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej wymienione w art. 20 ust. 2, które nie mają charakteru cywilnoprawnego.
Użycie przez przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia zwrotów: "nieodpłatne nabycie", "nieodpłatne zbycie akcji" świadczy nie wątpliwie /zwłaszcza gdy wnioski wypływające z zastosowania wykładni językowej zestawi się z ustaleniami dotyczącymi rodzaju przewidzianego świadczenia i formy nawiązywania przez właściwy organ stosunków prawnych/ o cywilnoprawnym charakterze analizowanej konstrukcji prawnej. Tezy tej nie podważa bynajmniej fakt włączenia w jej ramy mechanizmu postępowania reklamacyjnego. Brak jest podstaw do twierdzenia, iż złożenie reklamacji prowadzi - jak przyjęto w skardze do sądu administracyjnego - do uruchomienia odrębnego trybu postępowania w sensie rozstrzygania sprawy indywidualnej przez wydanie decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie, posłużenie się określeniami "reklamacja" oraz "rozpatrzenie reklamacji" wskazuje niedwuznacznie, że chodzi tu o element /składnik/ konstrukcji cywilistycznej. Gdyby było inaczej, prawodawca dałby temu wyraz, zastrzegając dla załatwienia sprawy reklamacji formę decyzji administracyjnej bądź innej wyraźnie oznaczonej czynności ze sfery administracji publicznej.
Co więcej, nieodparcie nasuwa się spostrzeżenie, iż wyczerpanie trybu reklamacji związanej z ustaleniem przesłanki nabycia uprawnienia nie zamyka zainteresowanym drogi jego dochodzenia. Ochrona ich interesów bowiem zapewnia sąd powszechny. Nawiązując do argumentacji zaprezentowanej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 1997 r. FPS 2/97 /ONSA 1997 Nr 4 poz. 147/ wypada przypomnieć, że nie zawsze prawodawca jasno wypowiada się co do sposobu kwalifikowania określonych stosunków prawnych. W razie powstania trudności w ustaleniu ich istoty, a mówiąc ściślej - w razie uznania, że mają one złożony /mieszany/ charakter, mogą pojawić się wątpliwości, kto ma przyznać obywatelowi ochronę prawną: sąd powszechny czy sąd administracyjny. Jak trafnie zaznaczono we wspomnianej uchwale, podejmując próbę rozstrzygnięcia wyłaniających się na tym tle wątpliwości, należy uwzględniać zakres orzekania i stopień ochrony praw podmiotowych strony. Uwzględniają c skargę, sąd administracyjny może wydać tylko orzeczenie kasacyjne. (...) Z kolei sąd powszechny, który rozpatruje sprawę merytorycznie i orzeka co do jej istoty, zaspokaja oczekiwania wielu osób, a jego działalność orzecznicza typu reformatoryjnego odpowiada potocznemu rozumieniu wymiaru sprawiedliwości.
Tak więc nawet przy założeniu, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze stosunkami prawnymi o niejednolitym /złożonym, mieszanym/ charakterze, zawierającymi elementy publiczno- i prywatnoprawne, dyrektywy wyprowadzane z art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /Dz.U. 1992 nr 85 poz. 427/ oraz z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakazywałyby uznać właściwość sądu powszechnego. Prawo jednostki do sądu musi przecież być pojmowane jako prawo do zapewnienia jak najszerszej ochrony jej interesów w postępowaniu przed bezstronnym, niezależnym i niezawisłym organem orzekającym. W ocenie składu orzekającego ochronę taką gwarantuje właściwy w sprawie, której dotyczy skarga, sąd powszechny. Konstatacja ta koresponduje w pełni z rezultatami wykładni logiczno-językowej przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, z powodu niedopuszczalności skargi należało orzec jak w sentencji. Wobec tych ustaleń zbędne było wypowiadanie się przez Sąd co do innych, wykraczających poza kwestię właściwości sądu administracyjnego, wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę.