Uzasadnienie
Uchwałą (...) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia 23.05.2002 r. w sprawie unieważnienia w części zmniejszenia rezerwy w dziale 758, rozdział 75818, par. 48810 na kwotę 17.500 zł uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w O. (...) z dnia 19.04.2000 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2002 r. unieważniło tę uchwałę w części dotyczącej zmniejszenia tej rezerwy. W uzasadnieniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. podniosła, że uchwałą (...) z dnia 9.05.2002 r. stwierdziło w części nieważność uchwały (...) Rady Miejskiej w O. z dnia 19 kwietnia 2002 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2002 rok wskazując na usunięcie tych nieprawidłowości. W wyznaczonym terminie Rada Miasta O. nie zmieniła budżetu w sposób nakazany przez Kolegium. Zarząd Miasta pismem z dnia 17 maja 2002 r. wystąpił do Kolegium o umorzenie postępowania w sprawie unieważnienia w części uchwały Rady Miasta stwierdzając, że organ nadzoru nie może korzystać z uprawnień władczych i sięgać po rozstrzygnięcia nadzorcze w przypadkach, w których działalność gminy jest zgodna z prawem.
Zdaniem Zarządu Miasta rada ma prawo rozdysponowania rezerwy budżetowej, uwzględniając przepisy art. 18 ust. 4 i art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. 2001 Dz.U. nr 142 poz. 1591/ oraz art. 122 i art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./.
Zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej rada winna dokonać takich zmian w planie wydatków tak by rezerwa nie była źródłem pokrycia zadań nowo wprowadzonych natomiast zarząd powinien wykorzystywać swe uprawnienia podejmując inicjatywę w zmianach uchwały budżetowej, co jest jego wyłączną kompetencją zgodnie z art. 119 ustawy o finansach publicznych. Idąc dalej Kolegium stwierdziło, iż po uchwaleniu budżetu przez radę, na podstawie art. 116 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym rezerwami dysponuje zarząd, w związku z czym jedynie zarządowi gminy przysługuje wyłączne prawo dysponowania rezerwami budżetu gminy.
W związku z tym według Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O., badana uchwała narusza prawo, a mianowicie art. 116 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, w części dotyczącej dysponowania rezerwą ogólną oraz art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miasta O. zarzucając uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. naruszenie następujących przepisów prawa. Po pierwsze, art. 116 i art. 128 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż zgodnie z art. 116 ust. 5 tejże ustawy rezerwami dysponuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Nie oznacza to, iż Rada Gminy nie może podjąć na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, uchwały o dokonaniu zmian w planie dochodów i wydatków budżetu gminy, polegających na przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków.
Po drugie, naruszenie treści art. 116 i art. 128 ustawy o finansach publicznych oraz art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, a to poprzez przyjęcie, iż zgodnie z art. 116 ust. 5 ustawy o finansach publicznych rezerwami dysponuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Nie oznacza to, zdaniem skarżącej, iż Rada Gminy nie może podjąć na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, uchwały o dokonaniu zamian w planie dochodów i wydatków budżetu /zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy/.
Mając powyższe na uwadze skarżąca na podstawie art. 24 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie ze spisem kosztów, który przedłożono na rozprawie. Skarżąca jednocześnie poinformowała, iż na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym podstawą wniesienia skargi jest uchwała Rady Miejskiej w O. W ocenie skarżącej naruszone zostały przepisy art. 116 i art. 128 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż Rada Gminy powinna dokonać takich zmian w planie wydatków aby rezerwacja nie była źródłem pokrycia zadań nowo wprowadzonych w sytuacji, gdy art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych pozwala dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu gminy, polegających na przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków. Z art. 128 ww. ustawy wynika, iż w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego /gminy/, polegających na przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków. W tym stanie rzeczy zdaniem skarżącej mogła być podjęta uchwała w przedmiotowym zakresie.
Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, iż zgodnie z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie zgodności z prawem. Natomiast stwierdzenie w zaskarżonej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej "Rada winna dokonać tak zmian w planie wydatków by rezerwa nie była źródłem pokrycia zadań nowo wprowadzonych" wynika, iż ono wchodzi w kwestię celowości podjęcia unieważnionej uchwały.
W ocenie skarżącego nie ma także miejsca naruszenie art. 116 ustawy o finansach publicznych oraz art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zgodnie z przepisami art. 116 ustawy o finansach publicznych mówi, iż rezerwami dysponuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego i chodzi tutaj jedynie o kwestie techniczne, o czym świadczy użycie w przepisie wyrazu "dysponuje". Techniczne dysponowanie rezerwą nie oznacza, iż z art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych tylko i wyłącznie zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu gminy. Przemawiają za tym następujące argumenty. Zgodnie z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości Rady Gminy należą wszystkie sprawy w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.
W konkluzji skargi powiedziano, iż ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak również ustawy o finansach publicznych nie dają podstaw do wyprowadzenia wniosku, iż przepisy ograniczają uprawnienia rady gminy do dokonywania zmian w uchwale budżetowej. Działania takie są dopuszczalne prawnie i nie naruszają uprawnień organu zarządzającego w dysponowaniu rezerwą utworzoną w budżecie, tym bardziej, że to tylko z wniosku Zarządu jednostki samorządu terytorialnego może być podjęta zmiana uchwały budżetowej, co miało miejsce w tym przypadku. Na marginesie należy wskazać, iż również art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym nie zmienia powyższej argumentacji.
Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę podtrzymała swoją dotychczasową argumentację i wniosła o oddalenie skargi jako niezasadną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodzić się trzeba z twierdzeniem Regionalnej Izby Obrachunkowej, iż zarząd miasta posiada wyłączną kompetencję do dysponowania rezerwami budżetowymi, zgodnie z powołanymi w odpowiedzi na skargę przepisami ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast Rada Miasta takiego uprawnienia wykonawczego nie posiada. Słusznie także podkreśla Regionalna Izba Obrachunkowa, że dysponowanie rezerwami, przekazane przez ustawodawcę do wyłącznej kompetencji zarządu miasta /gminy/, są elementem wykonywania budżetu. Polega ono na przenoszeniu środków finansowych na zwiększenie wydatków ujętych w budżecie lub, co kwestionuje już Regionalna Izba Obrachunkowa, na wydatki wcześniej w nim nie przewidziane.
Spór pomiędzy stronami toczącego się postępowania, a więc Regionalną Izbą Obrachunkową w O. a Radą Miasta w O. dotyczy następującej kwestii, a mianowicie czy uprawnienie Zarządu Miasta do dokonywania zmian w uchwale budżetowej wyłącza uprawnienia Rady Miasta do dokonywania zmian uchwały budżetowej. Do przyjęcia takiego poglądu skłania się w swej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.
Zdaniem Sądu jest to pogląd błędny. Nie znajduje on bowiem żadnego oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Tymczasem zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 122 ust. 1 ustawy o finansach publicznych podejmowanie uchwały budżetowej i dokonywanie w niej zmian należy do wyłącznej kompetencji Rady Miasta Gminy. Rola Zarządu Miasta /Gminy/ w tym zakresie jest jednak także istotna. Tylko ten organ bowiem, zgodnie z art. 119 ustawy o finansach publicznych, może opracować projekt takiej uchwały oraz występować z projektem takich zmian.
Kwestionowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową uprawnienie Rady Miasta, z zastrzeżeniem powołanych wyżej kompetencji zarządu dotyczących projektowania zmian budżetowych, nie doznaje w przepisach prawa ograniczeń, poza wynikającymi z zasady, iż budżet każdej jednostki samorządu terytorialnego może obejmować wydatki należące do jej zakresu działania, a także poza ograniczeniami wypływającymi z określonego terminu do podjęcia uchwały budżetowej czy upływu roku budżetowego. W przedmiotowym stanie faktycznym Rada Miasta O. dokonała zmiany uchwały budżetowej na podstawie inicjatywy Zarządu Miasta. Organy gminy podjęły zatem działania uregulowane w rozdziale 2 działu IV ustawy o finansach publicznych pt. Opracowanie i uchwalenie budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a nie w rozdziale 3 tego działu dotyczącym wykonywania budżetu, na które to przepisy powołuje się błędnie Regionalna Izba Obrachunkowa w swej uchwale.
Działania Rady Miasta O. powinny być zatem oceniane, co do zgodności ich z prawem, wyłącznie w oparciu o przepisy ujęte w rozdziale 2 działu IV ustawy o finansach publicznych. Przemawia za tym ich wykładnia funkcjonalna.
Sąd zwrócił także uwagę na fakt, iż nazwanie zakwestionowanych zmian uchwały budżetowej, w części opisowej załącznika nr 2, rozdysponowaniem rezerwy ogólnej nie oznacza, iż miało miejsce przeniesienie wydatku z rezerwy budżetowej zgodnie z planowanym przeznaczeniem, o którym mowa w art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a więc czynność z zakresu wykonywania budżetu zastrzeżona do wyłącznej kompetencji zarządu. Zmiana uchwały budżetowej w drodze uchwały Rady Miasta /Gminy/ w zakresie rezerw nie jest bowiem tożsamą z dysponowaniem rezerwami w rozumieniu art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Można mieć oczywiście wątpliwości co do celowości zmiany ustawy budżetowej w kwestionowanym przez Regionalną Izbę Obrachunkową zakresie. Zamierzony cel mogła bowiem gmina osiągnąć bez konieczności angażowania Rady Gminy tj. w drodze czynności wykonawczej zarządu, czyli w trybie art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych.
Jednakże ocena celowości postępowania organów gminy, jeśli mieszczą się one w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, nie należy do kompetencji ani Regionalnej Izby Obrachunkowej, ani Sądu. Na tle rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, iż także z tego punktu widzenia działania Rady Miasta O. nie można ocenić negatywnie. Zakwestionowane zmiany uchwały budżetowej były bowiem tylko elementem zmiany o szerszym zakresie.
W związku z powyższym Sąd uwzględnił skargę Rady Miasta O. na akt nadzoru jako uzasadnionego i postanowił na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylić zaskarżoną uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej.