Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą, podjętą w dniu 31.05.2000 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 11 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. stwierdziło nieważność uchwały (...) Rady Gminy W.-W z dnia 27.04.2000 r. w sprawie rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu za 1999 r. i absolutorium dla Zarządu, z powodu naruszenia przepisów art. 61 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, poprzez przeprowadzenie głosowania tajnego nad tą uchwałą w sytuacji, gdy przytoczone przepisy prawa dla tego rodzaju uchwał przewidują tryb głosowania jawnego.
We wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze Gmina W.-W. wniosła o uchylenie zaskarżonej Uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącej stanowisko Kolegium narusza przepisy prawa, a w szczególności par. 33 ust. 8 Statutu Gminy W.-W. jednoznacznie stanowiący, że wniosek o udzielenie absolutorium Zarządowi Rada Gminy rozpatruje w głosowaniu tajnym. Według skarżącej podane przez Kolegium przepisy prawa nie stanowią zasad głosowania przy podejmowaniu uchwały absolutoryjnej, tylko stanowią, że gospodarka finansowa Gminy jest jawna.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w W. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej uchwale.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził i zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna. Wprawdzie kwestia sposobu przeprowadzania głosowania przez rady gmin budziła kontrowersje w orzecznictwie NSA, ale należy zwrócić uwagę, że wyroki dopuszczające możliwość mnożenia w statucie gminy przypadków tajnego głosowania poza sytuacje określone w ustawie, nie odnosiły się do tego zagadnienia w związku z zasadą jawności finansów publicznych.
Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie podziela wykładnię art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, która w odniesieniu do sposobu przeprowadzania głosowania nad udzieleniem absolutorium zarządowi musi uwzględniać zasady, jakimi rządzi się gospodarka finansowa gminy, w szczególności wynikającą z art. 61 ust. 1 tej ustawy zasadę jawności gospodarki finansowej, /por. wyroki NSA z dnia 4 marca 1998 r. III SA 1002/98, z dnia 4 listopada 1998 r. III SA 7318/98 - Finanse Komunalne 1999 nr 2 str. 64, oraz z dnia 3 grudnia 1999 r. III SA 1699/99 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 22/.
Taki kierunek wykładni potwierdza przede wszystkim art. 11 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy o finansach publicznych, obowiązującej od dnia 1.01.1999 r., który wprowadza jako podstawową zasadę gospodarki finansowej państwa jawność finansów publicznych. Przepis ten ma zastosowanie do całego sektora finansów publicznych, obejmującego, zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, także sektor samorządowy. Dlatego też musi być uwzględniany przy interpretacji przepisów takich jak art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które po dokonaniu wykładni gramatycznej mogą budzić wątpliwości. Udzielenie lub nieudzielenie absolutorium zarządowi jest podsumowaniem wykonania budżetu i stanowi element zamykający gospodarkę finansową gminy w danym roku, dlatego winno być uchwalane w głosowaniu jawnym. W demokratycznym państwie prawnym wyborcy, będący przecież podatnikami, mają prawo wiedzieć, jak radni oceniają gospodarowanie przez zarząd środkami publicznymi, pochodzącymi z ich zobowiązań podatkowych.
Na marginesie należy zwrócić uwagę na rozwiązania dotyczące sposobu głosowania organów samorządu terytorialnego, wprowadzone z dniem 1.01.1999 r. do przepisów określających ustrój powiatu i samorządu województwa /art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm., oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./, w których ustanowiono zasadę, iż uchwały organów zapadają w głosowaniu jawnym /lub jawnym imiennym w przypadku sejmiku województwa/, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej /podkr. NSA/. Rozwiązania te zdaniem Sądu mają charakter systemowy i świadczą o woli ustawodawcy do realizowania w ustawodawstwie zwykłym konstytucyjnego prawa obywateli do informowania o działalności organów władzy publicznej /art. 61 Konstytucji/. Jakkolwiek prawo to nie ma bezwzględnego charakteru i Konstytucja dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych /art. 61 ust. 4/ jego ograniczenie w drodze ustawy /podkr.
NSA/, to przepis ten wskazuje, że wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych. Nie mogą więc być wprowadzane aktem niższego rzędu takim jak statut gminy, który zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma określać organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.
W świetle powyższych rozważań należy uznać, że powoływany w skardze przepis par. 33 ust. 8 Statutu Gminy W.-W. jest niezgodny z aktualnym stanem prawnym.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi Gminy W.-W. na kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.