Uzasadnienie
Pismem z 9 marca 1992 r. pełnomocnik Spółki zwrócił się do Narodowego Banku Polskiego - Departament Dewizowy o wydanie zezwolenia na otwarcie i posiadanie przez reprezentowaną przez niego firmę rachunku w banku na terenie Królestwa Szwecji. Wniosek motywowano tym, że otwarcie i posiadanie rachunku w banku na terenie Szwecji umożliwi firmie dokonywanie pilnych bieżących operacji bankowych. Zgodnie z treścią wniosku zasilanie rachunku następowałoby poprzez przekazy z kraju, ewentualnie przechodziłyby one z operacji na terenie Szwecji. Brak zgody na otwarcie rachunku mógłby wywołać zmiany w zakresie struktury produkcji firmy, a w konsekwencji redukcję etatów i zatrudnienia pracowników.
Decyzją z 30 czerwca 1992 r., wydaną na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, odmówiono zezwolenia z uzasadnieniem, że przepisy Prawa dewizowego /art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1/ obowiązują podmioty gospodarcze do niezwłocznej odsprzedaży krajowym bankom dewizowym wpływów w walutach obcych, przy jednoczesnym zobowiązaniu banków do sprzedaży osobom krajowym walut wymienialnych w celu wykonania zobowiązań wobec osób zagranicznych.
Odstępstwo od zasady rozliczeń w obrotach zagranicznych za pośrednictwem krajowego banku dewizowego może mieć miejsce tylko w przypadku, kiedy rachunek w banku za granicą jest niezbędny do realizacji określonej transakcji z zagranicą. Podane przez Spółkę argumenty nie uzasadniały konieczności posiadania rachunku w banku za granicą, gdyż w takiej sytuacji są wszystkie polskie podmioty gospodarcze.
Powyższa decyzja została doręczona bezpośrednio Spółce, a w związku z wniesioną skargą - odpis decyzji przy piśmie z 4 września 1992 r. przesłano jej pełnomocnikowi.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Spółki zarzuca, iż decyzja NBP z 30 czerwca 1992 r. została doręczona bezpośrednio Spółce, nie zaś jej pełnomocnikowi, co stanowiło naruszenie art. 40 par. 2 Kpa.
Merytorycznie strona skarżąca uważa stanowisko Banku za chybione, podkreślając, że Spółka w kwietniu 1992 r. uzyskała rozszerzenie przedmiotu działalności o handel hurtowy importowanymi towarami konsumpcyjnymi oraz że dokonywała na terenie Szwecji czynności powodujących konieczność natychmiastowych płatności w celu uniknięcia zwyżek cen, a brak rachunku takie operacje uniemożliwia. Skoro na terenie kraju funkcjonuje Spółka z udziałem kapitału zagranicznego i wspólnicy oraz członkowie Zarządu Spółki przez większą część roku przebywają na terenie Szwecji, to powinni mieć możliwość dokonywania koniecznych operacji finansowych na terenie tego kraju. Brak rachunku naraża Spółkę na straty finansowe.
W odpowiedzi na skargę Narodowy Bank Polski wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wprawdzie doręczenie zaskarżonej decyzji było wadliwe, jednakże błąd ten został następnie naprawiony przez jej doręczenie pełnomocnikowi Spółki, który wniósł skutecznie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchybienie to nie miało więc wpływu na wynik sprawy i nie mogło stanowić podstawy do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji z tego tylko powodu /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/.
Skargę należało natomiast uznać za uzasadnioną z następujących powodów.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 21 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe. Tak określoną podstawę prawną tej decyzji trudno jednak uznać za prawidłową. Art. 21 ustawy składa się z dwóch członów: pierwszego o charakterze kompetencyjnym, wskazującego organy i instytucje /minister finansów i Narodowy Bank Polski/ właściwe do wydawania zezwoleń dewizowych, oraz członu drugiego, zawierającego upoważnienie ustawowe /art. 21 ust. 2 zd. drugie/ do ustalenia przez prezesa Narodowego Banku Polskiego w porozumieniu z ministrem finansów zasad udzielania tych zezwoleń. Ponieważ przepisy Prawa dewizowego nie określają przesłanek i kryteriów udzielania zezwoleń, zaś w pojęciu "zasad" użytym w art. 21 ust. 2 mieszczą się elementy materialnoprawne, które powinny stanowić podstawę rozstrzygnięć w tym przedmiocie, oczywista staje się niezbędność ustalenia takich zasad.
Oczywiste jest też, że tak rozumiane zasady, mające istotne znaczenie dla ochrony praw stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, powinny mieć charakter przepisów powszechnie obowiązujących, wydanych we właściwej formie prawnej przez prezesa Narodowego Banku Polskiego.
Należy podkreślić, że na nieprawidłowości postępowania w tym zakresie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wydanych już poprzednio wyrokach /por. np. wyrok z dnia 13 listopada 1992 r. III SA 1659/92/, a także w wystąpieniu sygnalizacyjnym prezesa tego Sądu z dnia 9 stycznia 1993 r. (...) do prezesa Narodowego Banku Polskiego.
Na prośbę Sądu Departament Prawny NBP dostarczył fotokopię notatki dla I zastępcy prezesa NBP z odbytego 14 sierpnia 1990 r. posiedzenia z udziałem pracowników Banku, na którym omawiane były zasady i tryb udzielania zezwoleń dewizowych. Zachowują więc w pełni swoją aktualność uwagi zawarte w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z 13 listopada 1992 r., że nieprawidłową praktyką jest zastępowanie zasad - do ustalenia których zobowiązany był z mocy ustawy prezes NBP - wewnętrznymi ustaleniami poszczególnych jednostek organizacyjnych tego Banku. Tego rodzaju wewnętrzne ustalenia nie tylko nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć organów administracji, lecz uniemożliwiają Sądowi kontrolę rozstrzygnięć z punktu widzenia ich zgodności z prawem.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa, uchylono zaskarżoną decyzję.
Glosa. Autor: Fojcik-Mastalska Eugenia
Wyrokiem z 21 maja 1993 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję NBP odmawiającą udzielenia zezwolenia dewizowego Spółce na otwarcie i posiadanie przez nią rachunku bankowego w Szwecji, powołując się na naruszenie prawa materialnego /art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa/.
Pełnomocnik Spółki wniósł skargę do NSA zarzucając naruszenie przez NBP prawa procesowego w sprawie doręczeń /art. 40 par. 2 Kpa/, Sąd jednak słusznie uznał, że uchybienie to /błąd został później naprawiony/ nie miało wpływu na wynik sprawy i nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z tego tylko powodu /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/. Ponieważ jednak Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi /art. 206 kpa/, uznał skargę za uzasadnioną z innej przyczyny. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił bowiem przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, a tak określoną podstawę prawną decyzji uznał Sąd za nieprawidłową.
Artykuł 21 ust. 2 Prawa dewizowego zawiera w zdaniu pierwszym normę kompetencyjną dla NBP /jego odpowiednich jednostek organizacyjnych/ do udzielania indywidualnych zezwoleń dewizowych, i w zdaniu drugim normę zawierającą kompetencję zobowiązującą prezesa NBP w porozumieniu z ministrem finansów do ustalenia zasad udzielania tych zezwoleń. Ponieważ zasad takich do tej pory we właściwej formie nie ustalono, brak w istocie podustawowego aktu prawnego, który mógłby stanowić prawidłową podstawę prawną decyzji administracyjnych, jakimi są w pełni zezwolenia dewizowe NBP.
Sytuacja taka uniemożliwia Sądowi kontrolę rozstrzygnięć administracyjnych z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Za oczywiście nieprawidłowe uznał Sąd przy tym zastępowanie zasad, do ustalenia których był zobowiązany z mocy ustawy prezes NBP, ustaleniami wewnątrzbankowymi. W tezie omawianego wyroku NSA przyjęto zatem, że zaniechanie ustalenia zasad udzielania indywidualnych zezwoleń dewizowych - do czego przepis art. 21 ust. 2 Prawa dewizowego zobowiązuje prezesa NBP w porozumieniu z ministrem finansów - jest naruszeniem tej ustawy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd słusznie podkreśla, że skoro ustawa Prawo dewizowe nie określa przesłanek i kryteriów udzielania zezwoleń dewizowych, zaś w pojęciu zasad, użytym w art. 21 ust. 2 tej ustawy, mieszczą się elementy materialnoprawne, które powinny stanowić podstawę rozstrzygnięć w tym przedmiocie, niezbędność ustalenia takich zasad staje się oczywista. Oczywiste jest też, zdaniem Sądu, co w pełni zasługuje na aprobatę, że tak rozumiane zasady, mające istotne znaczenie dla ochrony praw stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, powinny mieć charakter przepisów powszechnie obowiązujących, wydanych we właściwej formie prawnej przez prezesa NBP, tj. w formie prawnej zarządzenia publikowanego w Monitorze Polskim. Trzeba tu dodać, że problem ten był już kilkakrotnie przedmiotem zdecydowanych wypowiedzi NSA, nie jest to zatem w orzecznictwie pogląd nowy /w uzasadnieniu Sąd sam wskazuje na wyrok z dnia 13 listopada 1992 r. III SA 1659/92 i na wystąpienie sygnalizacyjne prezesa NSA z 9 stycznia 1993 r. (...) do prezesa NBP; dodatkowo można tu jeszcze wskazać wyrok NSA z dnia 14 marca 1990 r. I SA 10/90 oraz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1992 r. I SA 331/92/.
Dokładniejsze zbadanie linii orzecznictwa NSA w tych sprawach /nie wszystkie wyroki są publikowane/ mogłoby przynieść ciekawe wnioski, gdyż, pomimo pozornego ustalenia poglądu NSA w tej sprawie, rozstrzygnięcia i ich podstawy prawne nie są jednakowe.
Nie ulega wątpliwości, że NBP poprzez upoważnione jednostki organizacyjne Centrali i w terenie udziela /na prawie wyłączności obecnie/ indywidualnych zezwoleń dewizowych w formie typowych decyzji administracyjnych, a więc pełni tu funkcje zlecone administracji państwowej.
W zakresie wynikającym z Prawa dewizowego uzyskanie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest warunkiem legalności działania uczestników obrotu dewizowego. Brak wymaganego przez prawo indywidualnego zezwolenia dewizowego oznacza naruszenie tego prawa, a w rezultacie nieważność danej czynności obrotu dewizowego /art. 58 par. 1 Kc/, wywiera więc doniosłe skutki cywilnoprawne. Ze względu na to, że wiele jeszcze typów czynności obrotu dewizowego podlega ograniczeniom dewizowym w postaci obowiązku uzyskania zezwolenia indywidualnego, ustalenie zasad - zarówno materialnoprawnych, jak i proceduralnych w charakterze - udzielania takich zezwoleń byłoby dla organizacji obrotu i ujednolicenia polityki dewizowej wobec jego uczestników zjawiskiem bardzo pożądanym. Na takim też stanowisku stanął ustawodawca, zobowiązując do ustalenia zasad udzielania indywidualnych zezwoleń dewizowych prezesa NBP w porozumieniu z ministrem finansów.
Kompetencje NBP wynikające z Prawa dewizowego uzupełniają całokształt jego uprawnień i obowiązków określonych w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim /t.j. Dz.U. 1992 nr 72 poz. 360 ze zm./, towarzyszącej ustawie Prawo bankowe z tej samej daty /t.j. Dz.U. 1992 nr 72 poz. 359 ze zm./. Na gruncie tych ustaw panuje zasada, że w sprawach dotyczących praw i obowiązków klientów banków, a wymagających regulacji podustawowej, wydawane są ogólnie obowiązujące zarządzenia prezesa NBP publikowane w Monitorze Polskim, przy czym - z uwagi na brak konstytucyjnych kompetencji prawodawczych prezesa NBP - wydanie takiego zarządzenia wymaga każdorazowo wyraźnego upoważnienia ustawowego /art. 53 ust. 1 u. o NBP/. Prezes NBP wydaje ponadto akty prawa wewnętrznego /zarządzenia wewnętrzne, instrukcje służbowe i inne akty/ oraz zarządzenia obowiązujące tylko banki, bo dotyczące wyłącznie ich funkcjonowania, które są publikowane w Dzienniku Urzędowym NBP /art. 53 ust. 2 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy o NBP/. Przepisy ustawowe nie zawsze jednak całkowicie wyraźnie wskazują na formę aktu wykonawczego prezesa NBP, i niekiedy trzeba uciekać się do reguł wykładni, aby wyeliminować nasuwające się wątpliwości.
Przedstawione pokrótce zasady stanowienia przez prezesa NBP aktów prawnych wykonawczych w obszarze prawa bankowego można odpowiednio zastosować również do prawa dewizowego, uwzględniając całą jego specyfikę oraz fakt, że organem właściwym w sprawach dewizowych jest zasadniczo minister finansów /art. 19 prawa dewizowego/, a kompetencje NBP w sprawach dewizowych wiążą się głównie z jego rolą banku centralnego. Sformułowanie zatem przepisu art. 21 ust. 2 zdanie drugie Prawa dewizowego, że prezes NBP "ustali zasady" udzielania indywidualnych zezwoleń dewizowych - bez wyraźnego wskazania formy zarządzenia publikowanego w Monitorze Polskim - nie powinno wzbudzać wątpliwości co do tego, że właśnie taka forma jest tu wymagana przez ustawodawcę, gdyż chodzi o ustalenie zasad obowiązujących zarówno NBP, jak i podmioty wnioskujące o udzielenie zezwolenia dewizowego. Nawet jednak doskonalsze ujęcie słowne tego przepisu pozostawi otwarty szerszy problem skutków prawnych niewykonania kompetencji prawodawczej przez upoważniony organ, a więc swoistej bezczynności takiego organu.
Dokładna analiza stanowiska NSA wyrażonego w uzasadnieniu omawianego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd ten uznał za naruszenie prawa materialnego uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji nie tyle /jak sugeruje brzmienie tezy/ zaniechanie ustalenia zasad udzielania indywidualnych zezwoleń dewizowych, czyli zaniechanie wydania zarządzenia wykonawczego z upoważnienia ustawy, co zastępowanie takiego brakującego aktu o charakterze ogólnie obowiązującym - wypełnianie istniejącej luki - przez akty wewnątrzbankowe, a tu nawet tylko przez ustne ustalenia w tym zakresie. Czy jednak takie "nieprawidłowości postępowania" /według określenia Sądu/ można uznać za naruszenie prawa materialnego, czy też - a może również - prawa procesowego? Rzutować by to musiało na charakter rozstrzygnięcia sądowego, zwłaszcza że wchodzi tu przecież w rachubę brak wymaganej przez prawo, a więc całkowicie prawidłowej podstawy prawnej decyzji zezwoleniowych.
W sprawach indywidualnych zezwoleń dewizowych konieczne jest prowadzenie przez NBP określonej polityki, i dlatego ustalenia wewnątrzbankowe są w tej dziedzinie potrzebne. Potrzebne jest jednak również, przede wszystkim dla ochrony interesu stron w postępowaniu, podjęcie wysiłku ustalenia w formie ogólnie obowiązującego aktu prawnego zasad, jakie będą z materialnoprawnego i proceduralnoprawnego punktu widzenia przestrzegane przez NBP przy udzielaniu zezwoleń dewizowych. Chodziłoby zatem o pewne skatalogowanie przez prezesa NBP w porozumieniu z ministrem finansów wymagań wobec stron, ale i wobec jednostek organizacyjnych NBP decydujących w sprawach indywidualnych zezwoleń dewizowych.
W przypadkach decyzji o charakterze uznaniowym, które mają miejsce przede wszystkim tam, gdzie ustawa nadaje jedynie kompetencję do działania /w formie typu blankietowego/, nie ograniczając zbytnio swobody organu, łatwo może powstać zarzut arbitralności, aczkolwiek istnieją zawsze pewne - choćby bardzo ogólne - granice uznania administracyjnego, które podlegają kontroli, m.in. sądowej. Bardziej wyczerpujące uregulowanie leży w interesie organu, gdyż pozwala - dzięki poddaniu się kontroli legalności według uchwytnych kryteriów - na ograniczenie ewentualnych zarzutów arbitralności. Pozostaje - jak się zdaje - pokonanie barier natury technicznej, gdyż dobre zredagowanie takiego aktu nie jest sprawą prostą; odnosi się to zwłaszcza do zawiłej i zmiennej materii prawa dewizowego.