Uzasadnienie
Pani K. C. otrzymała w dniu [...] kwietnia 2002r. tytuły wykonawcze:
- 1) z dnia [...] marca 2002r. [...] w przedmiocie podatku od towarów i usług za 1996 r. (na kwotę 3.239,60 zł);
- 2) z dnia [...] marca 2002r. [...] w przedmiocie podatku dochodowego od osób fizycznych za 1993r., 1996r.
Termin do wniesienia zarzutów mijał zatem w dniu 4 maja 2002r. (piątek). Izba Skarbowa w O. pismo p. C. z dnia 29 kwietnia 2002r., które zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 30 kwietnia 2002r. przekazała według właściwości Dyrektorowi Izby Skarbowej w K.. W piśmie tym p. C. zawarła zarzut niedopuszczalności egzekucji z uwagi na zajęcie jej emerytury, która stanowiła majątek odrębny i nie powinna być przedmiotem prowadzonej egzekucji rzekomych długów męża. Wskazała także na potrzebę wstrzymania egzekucji ze względu na wniesioną skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu.
Dyrektor Izby Skarbowej w K. potraktował pismo Skarżącej, jak wniosek o wstrzymanie egzekucji administracyjnej i w ramach sprawowanego nadzoru postanowieniem z dnia [...] lipca 2002r. - wydanym na podstawie art. 23 § 1 i § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991r. Nr 36, poz. 161 ze zm.), zwanej dalej p.e.a., w związku z art. 123 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a. - odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu tego postanowienia znajduje się wzmianka, że Urząd Skarbowy w B. po rozpatrzeniu w dniu 17 maja 2002r. "zarzutu skarżącej" z dnia 9 maja 2002r. o niedopuszczalności zajęcia emerytury – działając w oparciu o art. 97 § 1pkt 4 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a. – zawiesił postępowanie do czasu uzyskania stanowiska wierzyciela i uchylił jednocześnie zajęcie świadczeń emerytalnych skarżącej. Stwierdzono także, że nie dokonano ponownego zajęcia, mimo podjęcia w dniu 17 czerwca 2002r. postępowania egzekucyjnego – po wypowiedzi wierzyciela. W związku z tym, zdaniem Izby Skarbowej, nie było przesłanek do wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 p.e.a. Przepis ten mówi, że konieczne jest zaistnienie szczególnie uzasadnionych przypadków.
Minister Finansów, po rozpatrzeniu zażalenia p. K. C. z dnia 7 lipca 2002r. oraz po dokonaniu analizy materiału dowodowego wydał postanowienie z dnia 20 listopada 2002r., którym uchylił powyższe postanowienie Izby Skarbowej. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na okoliczność zaistnienia szczególnie uzasadnionych przesłanek.
Dyrektor Izby Skarbowej w K. - rozpoznający sprawę ponownie - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002r., nr [...], odmówił wstrzymania wykonania postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.. W uzasadnieniu stwierdził, że Urząd Skarbowy w O. – jako wierzyciel - nie znalazł przesłanek do odstąpienia od egzekucji wobec K. C., gdyż odpowiada ona solidarnie z mężem za zobowiązania podatkowe. Mąż K. C. nie posiada żadnych ruchomości i nieruchomości, z których można by było skutecznie prowadzić egzekucję administracyjną.
Natomiast Izba Skarbowa w O., jako organ podatkowy II instancji i jednocześnie wierzyciel w odpowiedzi na pytanie czy nie wystąpiły nowe nieznane dotychczas okoliczności wskazujące na konieczność postępowania egzekucyjnego stwierdziła, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu nie wstrzymał wykonania decyzji, w oparciu o którą wierzyciel dochodził swych należności, brak jest też podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 56 § 1 pkt 4 p.e.a.
Minister Finansów zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2003r., nr [...], utrzymał w mocy powyższe postanowienie Izby Skarbowej, nie znajdując przesłanek do zmiany stanowiska organu pierwszej instancji.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 22 lipca 2003r. K. C. podniosła niedopuszczalność egzekucji z majątku odrębnego małżonka (emerytury) w przypadku, gdy w drodze aktu notarialnego nastąpił "rozdział" majątku wspólnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu potrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i uzupełnił je o stwierdzenie, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków, za które uznaje się – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa – okoliczności, na które zobowiązany nie miał wpływu (wypadki losowe, klęski żywiołowe). Przytoczył również przebieg postępowań egzekucyjnych toczących się w trakcie trwania egzekucji administracyjnej dotyczącej Skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd ponadto zauważa, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, np. przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) lub c) p.p.s.a.). W sprawie mamy do czynienia z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
Na każdym etapie postępowania egzekucyjnego przysługują stronie (zobowiązanemu) różne uprawnienia, służące ochronie obywatela w postępowaniu egzekucyjnym (por. R. Hauser Ochrona obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wyd. Nauk. UAM, Poznań 1988r., s. 45). Organ sprawujący nadzór nad postępowaniem egzekucyjnym ma - co prawda – możliwość wstrzymania egzekucji, bądź odpowiednich czynności egzekucyjnych, ale może to uczynić dopiero w drugiej fazie postępowania egzekucyjnego. W przypadku, gdy wszczęto egzekucję strona ma możliwość w pierwszej kolejności wniesienia zarzutów egzekucyjnych na prowadzone postępowanie. Jednym z nich jest dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Przesłankę tę z urzędu ma badać organ egzekucyjny pierwszej instancji (art. 29 p.e.a.). Z obowiązku tego nie będzie także zwolniony organ nadzoru nad prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym.
W związku z tym w przypadku, gdy otrzyma pismo wniesione w terminie do złożenia zarzutów ma obowiązek skierować go do organu egzekucyjnego pierwszej instancji, który jest właściwy do rozpoznania zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W przedmiotowej sprawie Skarżąca skierowała wniosek bezpośrednio do wierzyciela – Izby Skarbowej w O., a nie do Urzędu Skarbowego w B. – organu egzekucyjnego pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym miejscu podkreśla, że w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 222), który ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w oparciu o art. 18 p.e.a. przyjęto zasadę braku sformalizowania postępowania administracyjnego. W doktrynie przyjmuje się natomiast, że strona nie musi więc znać prawa, nie musi prawidłowo nazywać składanych przez siebie pism, to organ kwalifikuje je według treści (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Zakamycze, 2000).
Natomiast z art. 233 k.p.a. wynika, że skarga (wniosek) w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Niewątpliwym jest, że postępowanie w przedmiocie zarzutów nie toczyło się w chwili, gdy skarżąca złożyła pismo z dnia 29 kwietnia 2002r., w którym podniosła niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych kolejne pismo Skarżącej z dnia 9 maja 2000r. zostało potraktowane przez organ egzekucyjny (Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.), jako zarzut niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i stało się podstawą zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie w tym przedmiocie zostało niewątpliwie później wszczęte. Było też prowadzone na podstawie wniosku, który wpłynął po upływie terminu do złożenia zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zajmuje się jednak oceną legalności postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o wniosek Skarżącej z dnia 9 maja 2002r., gdyż nie podlega ono kontroli Sądu w ramach rozpatrywania skargi, wniesionej w dniu 22 lipca 2003r. Stosownie do art. 135 p.p.s.a – Sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszelkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga, i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Sąd stwierdza jednak, że co prawda ogólnikowe stwierdzenie Izby Skarbowej w K. może rodzić przekonanie, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., jako organ egzekucyjny pierwszej instancji badał dopuszczalność egzekucji administracyjnej w ramach postępowania w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, ale analiza akt dowodzi, że zarzuty Skarżącej zostały zgłoszone na etapie postępowania podlegającego sądowej kontroli, a więc wcześniej, zanim zostało wszczęte postępowanie przed Urzędem Skarbowym w B., bo w dniu 30 kwietnia 2002r. Ten fakt umknął ocenie zarówno Izby Skarbowej, a przede wszystkim Ministra Finansów, który w zaskarżonym postępowaniu badał prawidłowość postępowania i zobowiązany był ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, uwzględniając treść wniosku strony i termin jego wniesienia.
Z art. 223 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a. wynika, że organy państwowe – w tym egzekucyjne - rozpatrują oraz załatwiają sprawę w ramach swej właściwości. Co prawda organ nadzoru uznał, że jest właściwy do rozpoznania sprawy wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ nadzorowany (co nie budzi wątpliwości), ale pominął kwestię, że w pierwszej kolejności należało – zgodnie z wnioskiem strony, wniesionym w czasie do zgłoszenia zarzutów w trybie art. 33 p.e.a. – przekazać sprawę do organu właściwego. Takie działanie organu drugiej instancji budzi wątpliwości, nie zasługuje też na aprobatę.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że podstawowym środkiem zaskarżenia na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest określony w art. 32 § 1 i art. 33 powołanej ustawy zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. np. wyrok z dnia 30 czerwca 2000r., sygn. akt III SA 2165/99, LEX nr 47984). W judykaturze zajmowano również stanowisko, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji istotną kwestią jest rozgraniczenie pomiędzy zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego a zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego Jest to ważne, gdyż błędne uznanie zarzutów za zażalenie powoduje, iż o zarzutach orzeka niewłaściwy organ, który nadto, działa jako organ odwoławczy mimo braku środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2001r., sygn. akt II SA/Gd 1512/99, nie publikowane). Ostatni z poglądów, mimo iż wyrażony w nieco odmiennym stanie faktycznym i prawnym sprawy, zachowuje swą aktualność w przedmiotowej sprawie, z uwagi na zagadnienia proceduralne z nim związane.
Organ nadzoru, oceniając czy wniesione przez zobowiązanego po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego pismo zawierało zarzuty, czy też wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, powinien mieć na uwadze, co podkreślano już wyżej, iż w postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje ogólna zasada wypracowana w procedurze administracyjnej, według której o znaczeniu pisma decyduje jego treść, a nie forma. Jeżeli więc podanie strony (zobowiązanej), chociażby pośrednio odwołuje się do jednej z podstaw zarzutów wymienionych we wskazanym przepisie art. 33 p.e.a., należy uznać, iż strona (zobowiązana) - niezależnie od tego, jak podanie nazwała - złożyła zarzuty, a nie wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.
Sąd podkreśla także, że z treści art. 35 § 1 p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny pierwszej instancji, który rozpatruje zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności do czasu rozpatrzenia zarzutu.
Mając powyższe uwagi na względzie zasadne było uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz wskazanych wyżej przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wyczerpuje dyspozycję art. 152 p.p.s.a.
Sąd stwierdza, że Skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o zwrot kosztów postępowania, dlatego oraz stosownie do dyspozycji art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 209 p.p.s.a. nie wydano orzeczenia w tym przedmiocie.