Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 3 grudnia 1999 r., III SA 2006/99

Teza

1. Stwierdzenie nieważności uchwały przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej działa z mocą ex tunc i powoduje wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego.
2. Rada gminy ma nie tylko prawo, ale i obowiązek podjąć w sposób prawidłowy uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tytułu wykonania budżetu. Załatwienie tego rodzaju sprawy należy, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, do wyłącznej właściwości rady gminy.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Gminy T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 7 lipca 1999 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w T. o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Gminy za 1998 r. i na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną uchwałę.

Uzasadnienie

Rada Gminy w T. w dniu 28 kwietnia 1999 r., po rozpatrzeniu wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie udzielenia absolutorium oraz po zapoznaniu się ze stosowną opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., w głosowaniu tajnym podjęła uchwałę (...) w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Gminy za 1998 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. dnia 26 maja 1999 r. uchwałą (...), na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdziło nieważność wyżej wymienionej uchwały Rady Gminy z uwagi na naruszenia przepisów proceduralnych przy jej podejmowaniu, w szczególności zaś art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez podjęcie uchwały w tajnym głosowaniu.

Rada Gminy w T. zgodziła się ze stanowiskiem zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym i nie skorzystała z możliwości zaskarżenia go do sądu administracyjnego. W dniu 23 czerwca 1999 r. w głosowaniu jawnym podjęła natomiast uchwałę (...) i ponownie nie udzieliła Zarządowi Gminy absolutorium za 1998 r.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą z dnia 7 lipca 1999 r. (...) stwierdziło nieważność uchwały (...) jako bezprzedmiotowej, podnosząc w uzasadnieniu, że została ona podjęta w tej samej sprawie po raz drugi, czego nie przewidują obowiązujące przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Kolegium RIO uznało, że zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, uchwała w sprawie absolutorium może być podjęta tylko do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i niedopuszczalne jest uruchomienie ponownego trybu w sprawie udzielenia absolutorium po tym terminie, nawet jeśli zamiarem Rady Gminy było naprawienie błędów popełnionych w pierwszym postanowieniu. W związku z tym Rada naruszyła powagę rzeczy już osądzonej, w tym przypadku dla sprawy już orzeczonej przez organ nadzoru. 2daniem kolegium RIO jeśli Rada Gminy chciała zakwestionować jego stanowisko to powinna skorzystać z prawa skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ww. uchwałę z dnia 7 lipca 1999 r. Gmina T. zaskarżyła do sądu, wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniosła, że organ nadzoru nieprawidłowo zinterpretował powołane w swoim rozstrzygnięciu przepisy. Zdaniem skarżącej należało bowiem uznać, że pierwsza jej uchwała nie wywarła żadnych skutków prawnych z uwagi na jej prawomocne unieważnienie, dlatego konieczne było. podjęcie drugiej uchwały regulującej tą samą kwestię. Tylko w ten bowiem sposób Rada Gminy mogła zrealizować swoje uprawnienia do oceny prawidłowości gospodarki finansowej Gminy za 1998 r.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale o niedopuszczalności przekroczenia przez organy samorządu terytorialnego przy podejmowaniu uchwały w sprawie absolutorium terminu wynikającego z art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga Gminy T. jest zasadna. Rada Gminy podjęła pierwszą uchwałę w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Gminy za rok 1998 w dniu 28 kwietnia 1999 r., a więc z zachowaniem terminu, wynikającego z art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej działało z mocą ex tunc i spowodowało wyeliminowanie tego wadliwego aktu z obrotu prawnego.

Rada Gminy w T., która zgodziła się z zarzutami postawionymi jej przez organ nadzoru, dotyczącymi naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały, miała nie tylko prawo ale i obowiązek podjąć w sposób prawidłowy uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tytułu wykonania budżetu w 1998 r. Załatwienie tego rodzaju sprawy należy, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy i gmina ma obowiązek corocznie dokonać w drodze uchwały absolutoryjnej rozliczenia zarządu z prowadzonej przez niego gospodarki finansowej.

Stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym o naruszeniu przez Radę Gminy w T. powagi rzeczy osądzonej jest oczywiście błędne i prowadzi do naruszenia przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Kolegium uznało bowiem sprawę za rzecz osądzoną gdyż podjęło w tej kwestii uchwałę, mocą której stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy. Konsekwencją zaproponowanej przez organ nadzoru wykładni wymienionych przepisów byłoby przejęcie przez ten organ uprawnień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ostatecznego decydowania w sprawie absolutorium dla zarządu. Takich kompetencji regionalnym izbom obrachunkowym nie przyznaje ani ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych, ani też przepisy ustaw regulujących ustrój samorządu terytorialnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę wniesioną przez Radę Gminy w T. i na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił akt nadzoru - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 7 lipca 1999 r.