Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 24 maja 1993 r., III SA 2017/92

Teza

Do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych /np. podatków/ nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dowolne" /dozwolone/, lecz zasadę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje".

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wojewody W-kiego na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 25 czerwca 1992 r. w przedmiocie sprzedaży zobowiązań podatkowych i na podstawie art. 207 par. 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

Rada Miejska w P. w dniu 25 czerwca 1992 r. podjęła uchwałę nr 206/92 w sprawie kupna-sprzedaży zobowiązań podatkowych należnych Gminie P. od firmy "A." S.A. w P. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, w par. 1 uchwały zaś podano, że ze względu na niewypłacalność firmy "A." i niewywiązywanie się jej ze zobowiązań podatkowych w podatku od nieruchomości w wysokości 3.767.329.300 zł za 1991 r. uważa się za celowe dokonanie sprzedaży tego zobowiązania za kwotę 1.400.000.000 zł firmie "D." W par. 2 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Gminy P. Wojewoda W-ki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda, nie kwestionując swobody dysponowania budżetem Gminy przez jej Radę ani celowości zastosowanego rozwiązania, zarzucił, że jest ono niezgodne z prawem, a zwłaszcza z ustawą z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. nr 27 poz. 111 ze zm./ oraz z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1989 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. 1990 nr 1 poz. 4 ze zm./. W szczególności, zdaniem Wojewody, niezgodność z powołaną ustawą polegała na tym, że nie przewiduje ona możliwości "sprzedaży" należności podatkowych, lecz jedynie w pewnych okolicznościach /art. 8 ust. 2/ zaniechanie ustalania zobowiązań podatkowych i poboru podatków, a także rozłożenie należności podatkowej na raty lub jej umorzenie.

Działający w imieniu Rady Miejskiej w P. jej przewodniczący w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyrażono pogląd, że skoro organy gminy mogły umorzyć zaległość podatkową /zrezygnować w ogóle z dochodu/, to mogły zrobić mniej, to jest potraktować zaległość podatkową jako własną wierzytelność i sprzedać ją za kwotę oferowaną przez nabywcę. Ponadto podniesiono, że ustawa o zobowiązaniach podatkowych, aczkolwiek rzeczywiście nie przewiduje możliwości sprzedaży zaległości podatkowej, to z drugie strony nie zawiera także zakazu dokonania tego rodzaju transakcji, a "co nie jest zakazane, jest dowolne".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Samorząd terytorialny i jego organy działają w ramach określonych przez ustawy. Podstawowe znaczenie ma ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, która w art. 18 ust. 2 pkt 8, powołanym w postawie prawnej uchwały nr 206/92, stanowi, że do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Oznacza to, że rada gminy podejmuje uchwały w sprawach podatków i opłat wyłącznie wtedy, gdy odrębne przepisy tak stanowią. Cytowany przepis natomiast nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do podejmowania uchwał w sprawach w nim określonych. Na przykład można wskazać, że uprawnienia rady gminy do określania stawek podatku od nieruchomości wynikają z art. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, a nie z ogólnego przepisu, jakim jest art. 18 ust. 2 pkt 8 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym.

Przepisy podatkowe, w tym wypadku przepisy powołanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, gdyż sprawa dotyczy podatku od nieruchomości, i ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. nr 27 poz. 111 ze zm./, nie przewidują możliwości podejmowania przez radę gminy uchwał w przedmiocie "sprzedaży" zobowiązań podatkowych, w dodatku połączonej z częściowym odstąpieniem od poboru podatku czy też jego umorzeniem. Ponadto udzielanie ulg, odroczeń, umorzeń i zaniechanie poboru podatków stanowiących dochody gmin i wpłacanych bezpośrednio na rachunki gmin należy do kompetencji wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/, a nie rady gminy /art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 89 poz. 518 ze zm./.

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych /np. podatków/ nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dowolne" /dozwolone/, lecz zasadę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje.

Mając powyższe na względzie, należało uznać, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Należało więc stosownie do art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa orzec jak w sentencji.