Uzasadnienie
Adam W. jest najemcą kwatery wojskowej w miejscowości J. należącej do zasobów mieszkaniowych Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w N.D.-M.
Oficer ten nie podporządkował się zawiadomieniu Oddziału o podwyższeniu z dniem 1 stycznia 1998 r. stawek za dostawę energii cieplnej do jego mieszkania uważając. iż podwyżka aż o 47 procent ceny za energię cieplną jest sprzeczna z par. 3 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 listopada 1997 r. w sprawie ustalenia taryf dla ciepła /Dz.U. nr 143 poz. 959/ gdy chodzi o okres trzech pierwszych miesięcy roku 1998, a także jest sprzeczna z treścią par. 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 marca 1998 r. w sprawie ustalenia taryf dla ciepła /Dz.U. nr 38 poz. 220/.
Wychodząc z powyższych założeń, Adam W. od 1.01.1998 r. wnosił opłaty za energię cieplną z uwzględnieniem wskaźnika 1,07.
Na tym tle skarżący toczył spór polegający na wymianie stosownych pism z kierownictwem Oddziału Terenowego, Oddziału Rejonowego oraz Biurem Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wywodząc, iż wprowadzenie uśredniających stawek za energię cieplną w skali całego Oddziału Terenowego jest niezgodne z cytowanymi przez siebie przepisami, Adam W. nie zgodził się także przedstawionymi jemu wytycznymi nr 13 Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 13.05.1998 r. w sprawie ustalania cen za energię cieplną dostarczaną do mieszkania na cele bytowe.
Z kolei Oddział Terenowy WAM w N.D.-M. powołując się na przepis art. 15 ustaw z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ wystosował w dniu 27.10.1998 r. i w dniu 16.11.1998 r. upomnienia do Adama W. zawierające wezwania do uiszczenia zaległego czynszu mieszkaniowego z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, na co Adam W. zareagował wyjaśnieniami z dnia 30.10.1998 r. i 23.11.1998 r.
W dniu 3 marca 1999 r. Dyrektor Oddziału Terenowego w N.D.-M. wystawił tytuł wykonawczy (...) przeciwko Adamowi W. na kwotę 658,55 zł zaległości z tytułu czynszu i innych opłat za zajmowaną kwaterę w 1999 r. powołując za podstawę prawną art. 37 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ oraz par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1997 nr 1 poz. ze zm./.
W dniu 8 marca 1999 r. Adam W. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wywodząc, iż w rubryce 30 tytułu wykonawczego jako rodzaj należności wykazano między innymi "zaległość z tytułu czynszu" podczas gdy w tej części tytuł wykonawczy jest bezzasadny, bowiem zaległości z tytułu opłat za czynsz nie istnieją, co zostało wyjaśnione w uprzednich jego pismach z dnia 30.10. i 23.11.1998 r.
Adam W. dodał przy tym, iż przesłane jeszcze przez Agencję "rozliczenia kartoteki" przy pismach z dnia 3.07. i 21.12.1998 r. nie stanowią rozliczenia zadłużenia, albowiem nie są szczegółowe i nie umożliwiają dokonania pełnej weryfikacji dokonanych przez Agencję naliczeń.
Adam W. stwierdził następnie, iż Oddział Terenowy usiłuje dochodzić nienależnych jemu opłat. Skarżący ponownie przytoczył argumenty, dla których wytyczne Nr 13 Prezesa WAK uznał za sprzeczne z cytowanymi przez siebie rozporządzeniami Ministra Finansów. Uważa on, iż dokonano uśrednienia cen za energię cieplną z pozycji siły monopolisty nie licząc się z interesem prawnym najemców. Skarżący powołał się dodatkowo na umowę zawartą przez Agencję z WAM-26 o dostawę energii cieplnej, w której uwzględniono 8 procentową podwyżkę cen energii na dzień 1.01.1998 r. i 7 procentową podwyżkę od dnia 1.04.1998 r. Jego zdaniem tylko w takim zakresie może on wnosić opłaty za energię co też czyni.
Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w N.D.-M. postanowieniem z dnia 15 marca 1999 r. odrzucił zarzut zobowiązanego wyjaśniając, iż przez termin "zaległość z tytułu czynszu i innych opłat za zajmowaną kwaterę" należy rozumieć wszelkie opłaty ponoszone od dnia doręczenia decyzji o przydziale kwatery, jakie powinna wnosić osoba w OT Agencji, natomiast przez określenie "media" należy rozumieć opłaty wnoszone na konto WAM za: centralne ogrzewanie, zimną wodę i kanalizację, śmieci, punkt świetlny oraz antenę.
Dyrektor OT wyjaśnił również jakie przepisy prawne stanowią podstawę do żądania odsetek za opóźnienie w uiszczaniu opłat.
Organ egzekucyjny dodał także, iż podwyższenia cen ciepła do poziomu ponoszonych kosztów zakupu energii cieplnej dla całych zasobów mieszkaniowych dokonano w oparciu o rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21 listopada 1997 r. a uśrednienie ceny na rok obrachunkowy 1998 dokonano w oparciu o decyzję Prezesa WAM (...) z dnia 13.01.1998 r.
Na powyższe postanowienie Adam W. wniósł zażalenie podnosząc te same argumenty jak w zarzutach.
Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. postanowieniem z dnia 23 kwietnia 1999 r. 1/ oddalił zarzuty w całości, 2/ zobowiązał Dyrektora OT WAM w N.D.-M. do usunięcia przed skierowanie sprawy do zakładu pracy, uchybień formalnych poprzez:
- wypełnienie formularza "tytuł wykonawczy" zgodnie z przepisami prawa,
- podanie w części A w poz. 7 Dyrektora OT WAM w N.D.-M., a nie J.W. (...) jako organu egzekucyjnego,
- podanie w części F w poz. 56 jako podstawy prawnej pierwszeństwa przepisu art. 87 par. 1 pkt 2 Kodeksu pracy a nie par. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
- uzupełnienie części C o dane dotyczące odsetek oraz części C. Organ odwoławczy uznał, że zobowiązany zgłosił zarzuty formalne i merytoryczne. Zarzuty formalne dotyczyły kwalifikacji zadłużenia przez nieprawidłowe jego oznaczenie.
Zarzut merytoryczny polegał zaś na kwestionowaniu zasadności i wymagalności zadłużenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania egzekucyjnego.
W odniesieniu do zarzutu formalnego stwierdzono, iż nie jest on zasadny z uwagi na to, że przedmiotem postępowania jest zaległość w opłatach za dostawy c.o. określone w tytule wykonawczym (...) jako rodzaj zaległości, albowiem "zaległość z tytułu czynszu i innych opłat za zajmowaną kwaterę" obejmuje pojęcie zaległości z tytułu dostawy c.o.
Odnosząc się do zarzutu merytorycznego wyjaśniono, że ustalenie przez Dyrektora OT WAM opłat za dostawy c.o. przy dokonaniu uśrednienia cen jest zgodne z przepisem par. 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 listopada 1997 r. /Dz.U. nr 143 poz. 959/, a tego rodzaju rozwiązanie znajduje się także oparcie w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 16.12.1997 r. /Nr GN.4-623-26/9712950/.
Dyrektor Oddziału Rejonowego stwierdził ponadto występowanie uchybień w prawidłowym wypełnieniu formularza "tytuł wykonawczy". Polegają one na:
a/ błędnym podaniu w cz A w poz. 7 J.W. (...) podczas, gdy organem egzekucyjnym jest OT WAM N.D.-M.;
b/ bezpodstawnie w cz. F w poz. 56 jako podstawę pierwszeństwa zaspokojenia należności podano: "Dz.U. nr 1 z 7.01.1997 r. Rozdz. 3 par. 8 pkt 1, 2", bowiem przepis ten nie dotyczy pierwszeństwa. Taką podstawą w niniejszej sprawie jest przepis art. 87 par. 1 pkt 2 Kodeksu pracy w związku z art. 9 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
c/ Dyrektor OT WAM nie wypełnił w części C rubryk dotyczących odsetek oraz części G. Dyrektor Oddziału Rejonowego stwierdził przy tym, że powyższe uchybienia nie mają wpływu na postępowanie egzekucyjne i nie powodują konieczności odstąpienia, wstrzymania lub zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Usunięcia tych uchybień może dokonać dyrektor OT WAM przed skierowaniem sprawy do zakładu pracy - J.W. (...).
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Adam W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z jednoczesnym stwierdzeniem nieistnienia obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym.
Skarżący nadal twierdzi, iż wszczęto wobec niego postępowanie egzekucyjne o należności, które nie mają oparcia w treści par. 3 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 listopada 1997 r. w sprawie ustalenia taryf dla ciepła.
Zdaniem skarżącego podwyżek cen energii cieplnej dokonano na podstawie Wytycznych Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr 13/98 /nazywanych w sprawie także "zarządzeniem" czy "decyzją"/ zaś oba organy nie ustosunkowały się do zarzutu niezgodności owych Wytycznych z przepisem 3 ust. 8 cytowanego rozporządzenia.
Organ II instancji przyznał wprawdzie, iż roszczenia Agencji dotyczą jedynie opłat za energię cieplną, ale bezpodstawnie uznał, że uśrednienie stawek jest zgodne z par. 3 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM wniósł o jej odrzucenie w oparciu o przepis ust. 27 ust. 2 w zw. z art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm./ wywodząc, iż organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest sąd powszechny, albowiem wyłącznym przedmiotem skargi jest zarzut merytoryczny nieistnienia obowiązku zapłacenia przez skarżącego opłat czynszowych z tytułu dostaw c.o.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nawiązując do odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd nie jest związany granicami skargi co oznacza, że sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej w danej sprawie może odbywać się niezależnie od podniesionych zarzutów i zakresu żądań zawartych w skardze. Wykorzystując powyższy przepis w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić uwagę na szereg kwestii mających istotne znaczenie dla prawidłowego stosowania prawa.
Przede wszystkim stwierdzić trzeba, iż stosownie do art. 26 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest wystawiony przez wierzyciela dokument urzędowy, stwierdzający istnienie i wymagalność obowiązku, który to dokument ustawa określa mianem "tytułu wykonawczego".
Tytuł wykonawczy może wystawić organ egzekucyjny, jeżeli jest on jednocześnie wierzycielem, gdy z urzędu przystępuje on do egzekucji /art. 26 par. 2 tej ustawy/.
Art. 27 par. 1 ustawy egzekucyjnej określa jakie niezbędne elementy powinien zawierać tytuł wykonawczy, ażeby organ egzekucyjny mógł przystąpić do zbadania samej dopuszczalności egzekucji administracyjnej, a następnie przystąpić do poszczególnych czynności egzekucyjnych tak, aby uchronić się przed złożeniem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym spełniają podobną rolę jak odwołanie w postępowaniu administracyjnym /orzekającym/. Są one podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie organu egzekucyjnego narusza istotne zasady postępowania egzekucyjnego lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna.
Powyższe kwestie musi mieć na uwadze wierzyciel już w momencie wystawienia tytułu wykonawczego.
Wierzyciel w toku postępowania egzekucyjnego nie może zmieniać treści tytułu wykonawczego. Zmiany tej treści nie może także dokonać organ odwoławczy w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przez zobowiązanego.
Jeśli bowiem organ egzekucyjny stwierdzi istnienie braków formalnych w tytule wykonawczym wystawionym przez wierzyciela, to nie przystępuje do egzekucji i zwraca tytuł wykonawczy wierzycielowi powołując za podstawę swego działania unormowanie wynikające z treści art. 29 par. 2 ustawy egzekucyjnej. Ta sama zasada obowiązuje wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym.
W przypadku ujawnienia istotnych wadliwości w treści tytułu wykonawczego przed organem odwoławczym, organ drugiej instancji - na skutek wniesionego przez zobowiązanego środka zaskarżenia - uchyla postanowienie organu egzekucyjnego i umarza postępowanie egzekucyjne z przyczyn formalnych na podstawie art. 59 par. 1 ustawy egzekucyjnej mając na względzie przesłanki umorzenia w tym przepisie powołane i mając na względzie podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wynikającą z materiałów sprawy.
W rozpatrywanej sprawie doszło do wydania rozstrzygnięcia dyrektora Oddziału Rejonowego WAM, o ewidentnych sprzecznościach. Z jednej bowiem strony tenże organ w całości oddalił zarzuty, a z drugiej strony stwierdził, iż tytuł wykonawczy wystawiony został niezgodnie z przepisami prawa.
Przypomnieć należy, iż ten organ - stosownie do treści art. 18 ustawy egzekucyjnej - w swoim postępowaniu winien był stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące powinności organu odwoławczego w przedmiocie należytej oceny stany faktycznego i stanu prawnego sprawy, a jego rozstrzygnięcie musi odpowiadać wymaganiom art. 138 par. 1 Kpa.
W rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia tego przepisu w sposób oczywisty.
Przechodząc do kwestii oceny, czy określenie egzekwowanego obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa, zważyć należało, co następuje:
Art. 2 par. 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej w aktualnym brzmieniu stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają podatki i inne należności, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926/, oraz grzywny i kary pieniężne, a także inne należności pozostające w zakresie właściwości organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.
Z kolei art. 2 par. 2 ustawy egzekucyjnej stanowi, iż Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia poddać egzekucji administracyjnej inne należności pieniężne niż określone w par. 1 pkt 1, jeżeli przypadają one Skarbowi Państwa lub państwowej jednostce organizacyjnej.
Wypełniając delegację z tegoż przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1997 nr 1 poz. 1; zm. Dz.U. 1997 nr 107 poz. 693/.
W par. 1 ust. 1 pkt 2 lit. "b" tegoż rozporządzenia stwierdzono, że egzekucji administracyjnej oprócz należności określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (...) podlegają także należności pieniężne z tytułu wydatków związanych z przymusowym przekwaterowaniem osób z kwater /lokali mieszkalnych/ pozostających w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, które w przypadkach określonych w odrębnych przepisach, podlegają opróżnieniu na koszt osób wykwaterowanych.
W tymże rozporządzeniu, w oparciu o delegację ustawową z art. 21 ustaw egzekucyjnej, w rozdziale 3 zawarto upoważnienie niektórych organów administracji rządowej i niektórych wierzycieli do prowadzenia, w określonym zakresie egzekucji, administracyjnej i postępowania zabezpieczającego. W par. 8 ust. 1 tego z rozporządzenia terenowe oddziały Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zostały upoważnione do egzekwowania należności z tytułu czynszów, opłat i innych świadczeń, związanych z zajmowaniem kwater i lokali mieszkalnych, stanowiących zasób mieszkaniowy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.
Zagadnienia związane z gospodarowaniem zasobami mieszkaniowymi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uregulowane zostały w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./.
Art. 37 ust. 1 tej ustawy stanowi, że czynsz i opłaty z tytułu zajmowania kwatery lub lokalu mieszkalnego, nie uiszczone w ustalonym terminie płatności, podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu na podstawie tytułu wykonawczego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym spraw wyraża pogląd, iż art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ stanowi jedynie podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległych należności z tytułu czynszu i opłat związanych z zajmowaną kwaterą lub lokalem mieszkalnym, zaś par. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1997 nr 1 poz. 1 ze zm./ określa organ właściwy do egzekwowania tych należności w drodze egzekucji administracyjnej /art. 27 par. 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu ` egzekucyjnym w administracji/
Dodać przy tym należy, iż w art. 2 par. 2 zd. drugie ustawy egzekucyjnej zawarto normę o charakterze ogólnym stwierdzającą, że poddanie takich należności egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu o ich istnienie lub wysokość spod rozpoznania przez sąd, jeżeli z charakteru należności wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest sąd.
Sprawy w przedmiocie czynszów, opłat i innych świadczeń związanych z zajmowaniem lokali mieszkalnych są sprawami cywilnymi, a stosownie do art. 2 par. 1 i 3 Kpc do rozpoznania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych sądów lub innych organów. Przekazanie takie, jako wyjątek od zasady, musi być wyraźne. W ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie ma wyraźnego przepisu szczególnego, który wyłączałby rozpatrywanie sporów o należności określone w art. 37 ust. 1 tej ustawy, spod właściwości sądów powszechnych.
Jeśli zatem pomiędzy zajmującym lokal mieszkalny /kwaterę/ a organem oddziału terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej istnieje spór co do istnienia lub wysokości świadczeń, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to dla dochodzenia tych należności organ administracyjny jest obowiązany uzyskać orzeczenie sądowe zaopatrzone w klauzulę wykonalności /art. 27 par. 1 pkt 3 ustawy egzekucyjnej/, albowiem rozstrzygnięcie cywilnego sporu - co do wysokości opłat za centralne ogrzewanie w niniejszej sprawie - nie może nastąpić w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym
Dodać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia czerwca 1999 r. K 34/98 /OTK ZU 1999 nr 5 poz. 94/ orzekł, iż art. 42 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w zakresie w jakim upoważnia on dyrektora oddziału terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po upływie terminu wypowiedzenia umowy najmu, do zarządzenia przymusowego przekwaterowania byłego najemcy bez uprzedniego uzyskania w tej sprawie prawomocnego wyroku sądowego, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji przez to, że wprowadza zróżnicowanie ochrony praw majątkowych przysługujących najemcom lokali mieszkalnych.
W uzasadnieniu tego wyroku TK opowiedział się za konsekwentnym stosowaniem generalnej zasady, iż przymusowa realizacja obowiązków wynikających ze stosunku cywilnoprawnego następuje przy wykorzystaniu instrumentów procedury cywilnej
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 199 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 55 ust. 1 tej ustawy.