Uzasadnienie
Uchwałą nr 68/K/02 z dnia 19 czerwca 2002r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wszczęło postępowania w sprawie uznania za nieważną uchwałę (...) Rady Gminy W. - W. z dnia 29 maja 2002 r. w sprawie zmian w budżecie gminy W. - W. na 2002 r. w części dotyczącej dotacji dla Fundacji Rozwoju Kardiochirurgii w Z. w kwocie 20.000 zł sklasyfikowanej w dziale 851 "Ochrona zdrowia", rozdz. 85149 "Programy polityki zdrowotnej", par. 0258 "dotacja podmiotowa z budżetu dla jednostek nie zaliczanych do sektora finansów publicznych". Jednocześnie Kolegium RIO w W. wezwało do usunięcia przez Radę Gminy we własnym zakresie stwierdzonej nieprawidłowości poprzez wykreślenie przedmiotowego wydatku.
W uzasadnieniu wskazano, że w toku badania przedmiotowej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. ustaliło, że Rada Gminy W. - W. zmieniając załącznik nr 5 uchwały budżetowej określający dotację z budżetu gminy dla jednostek organizacyjnych pozostających poza strukturą gminy zaplanowała w dziale 851 rozdz. 85149, par. 258 dotację podmiotową dla Fundacji Rozwoju Kardiochirurgii w Z. w wysokości 20.000zł. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa dotacja jest sprzeczna z prawem tj. art. 28 ust. 2 i art. 118 ustawy o finansach publicznych. W myśl bowiem art. 28 ust. 2 tej ustawy jednostki sektora finansów publicznych mogą dokonywać wydatków zgodnie z przepisami.
Natomiast zgodnie z art. 118 ustawy o finansach publicznych podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych i nie działające w celu osiągnięcia zysków mogą otrzymywać z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego dotację na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Tryb postępowania, udzielanie dotacji, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zapewniając jawność postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.
Zdaniem Kolegium przedmiotowa dotacja nie wyczerpuje wszystkich przesłanek do udzielenia dotacji określonych w art. 118 ustawy o finansach publicznych. Fundacja Rozwoju Kardiochirurgii w Z. jest co prawda podmiotem nie działającym w celu osiągnięcia zysku, co wynika z par. 4, par. 5 i par. 11 statutu Fundacji, to jednak cele tej Fundacji nie mają związku z zadaniami własnymi gminy. Celem udzielonej dotacji jest bowiem dofinansowanie badań naukowo-badawczych Fundacji nad opracowaniem polskiego sztucznego serca rozumianych jako profilaktyka ochrony zdrowia. Powyższa dotacja w ocenie organu nadzoru nie mieści się w zadaniach gminy z zakresu ochrony zdrowia polegających na tworzeniu przez gminę zakładów opieki zdrowotnej w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia a także w celu prowadzenia badań naukowych i prac badawczo rozwojowych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia lub w celu realizacji zadań dydaktycznych i badawczych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia /art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej/.
Niezależnie od powyższego tryb udzielenia dotacji jest także sprzeczny z art. 118 ustawy o finansach publicznych. Ustawa o finansach publicznych w ogóle nie przewiduje udzielania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dotacji podmiotowych dla indywidualnie wskazanego podmiotu nie zaliczanego do sektora finansów publicznych i nie działającego w celu osiągnięcia zysku na realizację zadań tej jednostki. Rada Gminy może w budżecie gminy określić jedynie ogólną kwotę dotacji na określone zadania własne gminy wykonywane przez jednostki nie zaliczane do sfery finansów publicznych i nie działające w celu osiągnięcia zysków /dotacje celowe/. W wykonaniu uchwały budżetowej Zarząd Gminy, po przeprowadzeniu jawnego postępowania o udzielenie dotacji, udziela dotacji wybranym podmiotom. A zatem Rada Gminy W. - W. naruszyła kompetencję Zarządu Gminy W. - W. do udzielania dotacji.
2/ W związku z zaniechaniem przez Radę Gminy W. - W. czynności naprawczych Kolegium RIO w W. podjęło rozstrzygnięcie nadzorcze w trybie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 1990 o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/. Uchwałą nr 69/K/02 z dnia 3 lipca 2002 r. Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały (...) Rady Gminy W. - W. z dnia 29 maja 2002 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy W. - W. na 2002 r. w części zawartej w dziale 851 rozdz. 85149 par. 258 dotacja dla Fundacji Rozwoju Kardiochirurgii w kwocie 20.000 zł z powodu sprzeczności z prawem, tj. art. 28 ust. 2 i art. 118 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./.
W uzasadnieniu z kolei tej uchwały Kolegium RIO w W. podniosło, iż w budżecie gminy na rok 2002 w dziale 851 rozdz. 85149 par. 258 Rada Gminy zaplanowała wydatek w kwocie 20.000 zł dla Fundacji Rozwoju Kardiochirurgii w Z. Wydatek ten według procedury przyjętej przez radę oraz według zastosowanej klasyfikacji budżetowej ma charakter dotacji podmiotowej. W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości przyznania z budżetu gminy dotacji podmiotowej dla jednostki pozostającej poza strukturą gminy. Udzielenie dotacji podmiotowej z budżetu gminy musi mieć bowiem umocowanie w przepisach rangi ustawowej.
Jednostka samorządu terytorialnego może natomiast udzielić dotacji celowej w trybie wskazanym w art. 118 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielone dotacje dla podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych i nie działających w celu osiągnięcia zysku, na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki.
Zdaniem Kolegium zaplanowana dotacja nie wyczerpuje wszystkich przesłanek do jej udzielenia, o których mowa w art. 118 ustawy o finansach publicznych. Fundacja Rozwoju Kardiochirurgii w Z. jest co prawda podmiotem nie zaliczanym do sfery finansów publicznych i nie działającym w celu osiągnięcia zysku jednak cele i przedmiot działania tej Fundacji nie są związane z zadaniami własnymi gminy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej jednostki samorządu terytorialnego tworzą i utrzymują zakłady opieki zdrowotnej w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia.
Tymczasem zgodnie z par. 4 i par. 5 statutu Fundacji Rozwoju Kardiochirurgii celem Fundacji jest wspieranie rozwoju kardiochirurgii poprzez: stymulowanie rozwoju bazy materialnej, finansowanie zakupów specjalistycznego sprzętu i aparatury medycznej, doskonalenie kadr lekarskich, pielęgniarskich i innych związanych z kardiochirurgią, finansowanie badań naukowych i wdrożeniowych związanych z kardiochirurgią. Przedmiotem działania Fundacji jest natomiast gromadzenie środków materialnych i wydatkowanie ich dla realizacji celów określonych w 4 statucie. Celem zaplanowanych dotacji było dofinansowanie badań naukowych prowadzonych przez Fundację nad opracowaniem sztucznego serca rozumianych jako zadanie własne gminy w zakresie profilaktyki ochrony zdrowia.
W ocenie organu nadzoru zadania gminy w zakresie ochrony zdrowia polegają na udzielaniu mieszkańcom gminy świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Prowadzenie badań naukowych z dziedziny medycyny w tym np. związanych z opracowaniem sztucznego serca nie stanowi świadczenia zdrowotnego tj. działania profilaktycznego polegającego na zapobieganiu powstawaniu chorób serca.
Niezależnie od powyższego Kolegium zwróciło uwagę na to, iż przedmiotowa dotacja określona jako podmiotowa stanowi także obejście trybu udzielania dotacji z budżetu gmin dla jednostek nie zaliczonych do sektora finansów publicznych i nie działających w celu osiągnięcia zysku. Zgodnie z art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej obliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zapewniając jawność postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenie. Przedmiotowa dotacja została udzielona z pominięciem uchwały (...) Rady Gminy W. - W. z dnia 4 listopada 1999 r. w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej obliczania oraz sposobu kontroli wykonywania zleconego zadania.
3/ Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy W. - W. reprezentowaną przez Burmistrza Gminy wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie uchwały Kolegium RIO w W. z dnia 3 lipca 2002 r. nr 69/K/02.
W skardze skarżąca wskazała, że Rada Gminy udzieliła Fundacji Rozwoju Kardiochirurgii w Z. dotacji w ramach współpracy gminy W. - W. z organizacjami pozarządowymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 19 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze, że Fundacja Rozwoju Kardiochirurgii jest organizacją pozarządową, która w związku z zagrożeniem zdrowia społeczeństwa chorobami serca realizuje cele publiczne poprzez finansowanie badań naukowych nad sztucznym sercem, dlatego też Rada Gminy postanowiła udzielić tej Fundacji dotacji. Ponieważ prowadzi ona badania naukowe, które nie są realizowane przez władze publiczne w tym jednostki badawczo-rozwojowe dlatego też Rada uznała, że przedmiotowa dotacja mieści się w pojęciu współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 19 ustawy o samorządzie gminnym.
W związku z zarzutem obejścia uchwały Rady Gminy z dnia 4 listopada 1999 r. skarżąca wskazała, że przedmiotowa dotacja dotyczy jednorazowego, okazjonalnego zlecenia, którego nie można było zaplanować w budżecie gminy. Powyższe działanie jest, zdaniem skarżących, zgodne z par. 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy z 4 listopada 1999 r. 4/ Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę podtrzymała swoją argumentację wnosząc o oddalenie skargi.
5/ Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. jako aktu nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego pod względem jej zgodności z prawem w myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, stwierdzić należy, że uchwała ta nie narusza, wbrew zarzutom skargi, przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Istota sporu dotyczy dopuszczalności wpisania do uchwały budżetowej dotacji dla Fundacji Rozwoju Kardiochirurgii w Z., a szerzej mówiąc udzielenia dotacji podmiotom spoza sektora finansów publicznych. Nie ma zatem znaczenia dla sprawy kwestia ewentualnego obejścia uchwały Rady Gminy W. - W. z dnia 4 listopada 1999 r. (...) w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji i sposobie jej rozliczania oraz sposobie kontroli wykonania zleconego zadania. Kwestia ta mogłaby mieć znaczenie, gdyby przyjęto dopuszczalność udzielenia zakwestionowanej dotacji.
Bezsporne jest, iż Rada Gminy W.-W. dokonała zmiany uchwały budżetowej poprzez wpisanie w dziale 851 rozdziale 85149 paragrafu 258 dotacji dla Fundacji Rozwoju Kardiochirurgii w Z. w wysokości 20.000 zł. Stanowiło to odpowiedź na apel Fundacji o wsparcie projektu budowy polskiego sztucznego serca. Zmiana ta została uznana przez RIO w W. za istotne naruszenie prawa. Z tego względu wezwała ona gminę do wykreślenia przedmiotowego wydatku we własnym zakresie. Wobec nie podjęcia przez gminę W. - W. odpowiednich działań Kolegium RIO stwierdziła nieważność uchwały Rady Gminy w sprawie zmiany uchwały budżetowej.
Kwestia udzielenia dotacji podmiotom spoza sektora finansów publicznych regulowana jest przepisami ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. W art. 118 ust. 1 przewiduje się możliwość udzielania przez jednostkę samorządu terytorialnego dotacji na rzecz podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Z ust. 2 powołanego artykułu można wyprowadzić wniosek, iż udzielenie dotacji jest następstwem zlecenia podmiotowi spoza sektora finansów publicznych wykonania zadania należącego do zakresu działania danej jednostki samorządu terytorialnego. Aby zatem ocenić dopuszczalność zapisania w uchwale budżetowej gminy dotacji na rzecz Fundacji Rozwoju Kardiochirurgii w Z. należy ustalić czy przewidziane statutem cele działania Fundacji pokrywają się z którymś z zadań gminy.
Zgodnie z par. 4 statutu celem działania Fundacji jest wspieranie rozwoju kardiochirurgii poprzez m.in. finansowanie badań naukowych i prac wdrożeniowych związanych z kardiochirurgią, doskonalenie kadr lekarskich i pielęgniarskich oraz finansowanie zakupów specjalistycznego sprzętu i aparatury medycznej. Statut nie przewiduje zaś udzielania przez Fundację świadczeń zdrowotnych ani prowadzenia działań mających bezpośrednio na celu profilaktykę lub promocję zdrowia.
Natomiast zakres działania gminy ogólnie określają, na co zwraca uwagę RIO, przepisy art. 6 i art. 7 powoływanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według ich treści do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań własnych gminy należą zaś m.in. sprawy z zakresu ochrony zdrowia oraz współpraca z organizacjami pozarządowymi. Zgodnie z przepisem art. 7 Konstytucji wszelkie organy władzy publicznej, zatem również organy gmin, działają na podstawie i w granicach prawa. Zadania swoje samorząd wykonuje, zgodnie z przepisem art. 16 ust. 2 Konstytucji w ramach ustaw. Podobnie też środki finansowe, jakimi dysponują jednostki samorządu terytorialnego, mogą być wydatkowane, jak to przewiduje art. 216 ust. 1 Konstytucji, w sposób określony w ustawie. Ustawodawca konstytucyjny, w art. 164 ust. 1, statuuje wprawdzie gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego oraz wprowadza, w art. 163 i art. 164 ust. 3, dla ułatwienia rozstrzygania w sytuacjach budzących wątpliwości domniemanie właściwości gminy w zakresie wykonywania zadań publicznych, lecz określenie zadań poszczególnych szczebli samorządu, w tym gminy, pozostawia jednak ustawodawcy zwykłemu.
Finansowym wyrazem takiej koncepcji jest, zawarta w art. 111 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zasada iż wydatki budżetu jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w ustawach.
Z kolei zadania jednostek samorządu terytorialnego z zakresu ochrony zdrowia określa ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./. Zgodnie z jej art. 8 ust. 1 pkt 3 jednostka samorządu terytorialnego może tworzyć publiczne zakłady opieki zdrowotnej w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Zadania z zakresu promocji i ochrony zdrowia o charakterze ponadgminnym należą jednak, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./, do zakresu działania powiatu. Przez udzielanie świadczeń zdrowotnych należy zaś rozumieć, zgodnie z art. 3 powołanej ustawy, działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania wynikające z procesu leczenia. Jednostki samorządu terytorialnego mogą także, na podstawie art. 35 ust. 1 omawianej ustawy, udzielać zamówień na udzielanie świadczeń zdrowotnych podmiotom legitymującym się odpowiednikami kwalifikacjami.
Należy zatem zauważyć, iż cele działania Fundacji Rozwoju Kardiochirurgii, określone w jej statucie, nie pokrywają się nawet częściowo, z zadaniami gminy w zakresie ochrony zdrowia. Wobec zaś braku możliwości zlecenia Fundacji do realizacji zadania publicznego należącego do gminy niedopuszczalne jest zapisanie w uchwale budżetowej przeznaczenia środków publicznych na udzielenie temu podmiotowi dotacji.
Do zakresu działania gminy należy także, jak wyżej zaznaczono, współpraca z organizacjami pozarządowymi. Współpraca ta, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, realizowana jest poprzez zawieranie umów w celu wykonywania zadań gminy. Dotacja dla Fundacji Kardiochirurgii przewidziana w uchwale budżetowej gminy W. - W. nie jest jednak wyrazem wspólnej realizacji zadania nałożonego na gminę ustawą. Ma ona raczej charakter wsparcia realizacji programu badawczego mającego na celu budowę sztucznego serca. Tymczasem pomoc finansowa z budżetu gminy, jak stanowi art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 117 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, może być udzielana jedynie innym jednostkom samorządu terytorialnego, nie zaś podmiotom spoza sektora finansów publicznych.
Zatem również z tej przyczyny należało uznać zawarcie w uchwale budżetowej dotacji dla Fundacji za sprzeczne z prawem na co słusznie zwróciła uwagę w swym rozstrzygnięciu nadzorczym Regionalna Izba Obrachunkowa w W. Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski należy stwierdzić, iż brak jest ustawowych podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.