Uzasadnienie
Decyzją nr BS/3207/1626/92 z dnia 9 października 1992 r. Minister Finansów cofnął Spółce Akcyjnej w Ł. zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej z powodu prowadzenia jej z naruszeniem przepisów prawa. Jako podstawę prawną powołał art. 35 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. nr 59 poz. 344/ oraz art. 104 par. 1 Kpa. Zdaniem Ministra, Spółka naruszyła art. 45 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy, nie mając środków własnych w wysokości marginesu wypłacalności, rozdział szósty tej ustawy, a zwłaszcza jej art. 63 ust. 1, lokując fundusz ubezpieczeniowy w pożyczkach /36,1 procent/ oraz we wspólnych przedsięwzięciach /17,1 procent/, art. 10 ustawy, prowadząc działalność gospodarczą nie związaną z działalnością ubezpieczeniową, a mianowicie lokując część funduszu ubezpieczeniowego w bezpośredniej działalności gospodarczej z udziałem innych podmiotów, a także udzielając innym osobom pożyczek oraz zawierając umowy o charakterze zbliżonym do umowy poręczenia, art. 61 ust. 2 ustawy, nie zawiadamiając Ministra Finansów o nabyciu udziałów bądź akcji podmiotu gospodarczego przekraczających 10 procent wartości nominalnego kapitału zakładowego, co wystąpiło w odniesieniu do 13 podmiotów wymienionych w decyzji, oraz art. 2 powyższej ustawy, prowadząc bez zezwolenia działalność reasekuracyjną czynną przez zawarcie 7 umów reasekuracyjnych z Zakładem Ubezpieczeń i Reasekuracji "P." - Spółki akcyjnej z siedzibą w Ł. Minister Finansów zwrócił ponadto uwagę, że w 47 umowach suma ubezpieczenia przekraczała 600 mld zł, z czego w pięciu nawet 2,5 bln zł. Trzy umowy, będące przedmiotem reasekuracji czynnej, dotyczyły sum przekraczających 3 bln zł. Minister Finansów podkreślił, że konieczność wywiązania się w pełni z którejkolwiek z tych umów musiałaby spowodować niewypłacalność Spółki.
(...) Spółka wniosła skargę na decyzję Ministra Finansów, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 2, 10, 35 i 63 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. nr 59 poz. 344/ oraz art. 876 i nast. kodeksu cywilnego. Zarzuciła, że działalność ubezpieczeniowa pośrednia i bezpośrednia nie wymaga odrębnych decyzji, ubezpieczyciel nie zajmował się bezpośrednio inną działalnością gospodarczą poza ubezpieczeniową i z nią związaną, a Minister Finansów błędnie ocenił lokaty, co wyrażało się w nieprawidłowej ocenie instytucji weksla i "lokat kapitałowych w efekty". W skardze podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 24 par. 3 w związku z art. 28 i 79 Kpa, oceniając je jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Autorzy skargi zaakcentowali, że postępowanie administracyjne trwało zaledwie 17 dni, a Minister Finansów nie rozpatrzył zastrzeżeń Spółki do protokołu kontroli. (...) W skardze podkreślono, że zaskarżoną decyzję wydano w piątek 9 października 1992 r., chociaż Ministerstwo Finansów zostało powiadomione o wyznaczeniu na poniedziałek 12 października 1992. Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy, mającego na celu przeprowadzenie zmian w Radzie Nadzorczej i wdrożenie programu naprawczego przez emisję nowych akcji. Skarżąca wyciągnęła z tego wniosek, że celem decyzji było wyeliminowanie Spółki jako konkurenta z rynku ubezpieczeń. W przeciwnym razie Minister Finansów cofnąłby zezwolenie na prowadzenie jednej lub kilku grup ubezpieczeń, a nie sięgałby po wariant najbardziej restrykcyjny.
(...) Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, zwracając uwagę, iż Spółka pominęła milczeniem zawarte w decyzji przykłady naruszenia przez nią prawa. Jeśli natomiast chodzi o zarzuty Spółki dotyczące procedury, to w odpowiedzi na skargę wskazano, że protokół kontroli podpisali przedstawiciele Spółki w dniu 4 września 1992 r., to znaczy na 18 dni przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Ponadto Minister Finansów podniósł, że Spółka nie skorzystała z możliwości wystąpienia o przedłużenie 7-dniowego terminu do ustosunkowania się do zarzutów zawartych w postanowieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego. Ze swej strony Minister Finansów zobligowany był treścią art. 12 par. 1 Kpa do wnikliwego i szybkiego działania. (...) Minister Finansów podkreślił, że strona uczestniczyła we wszystkich czynnościach postępowania, otrzymała protokół kontroli wraz z załącznikami oraz z postanowieniem o wszczęciu postępowania, wypowiedziała się co do zebranych dowodów dnia 30 września 1992 r., nie zgłosiła nowych wniosków dowodowych, miała możliwość przeglądania akt sprawy zgodnie z art. 73 Kpa, ale z niej nie skorzystała. Minister podkreślił, że po zakończeniu kontroli nie poczynił żadnych nowych ustaleń ani nie przeprowadzał nowych dowodów (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak już wyjaśniono w wyroku z dnia 4 lutego 1992 r. /III SA 1044/91/, przez prowadzenie działalności z "naruszeniem przepisów prawa", o którym mowa w art. 35 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. nr 59 poz. 344/, należy rozumieć naruszenie przepisów tej ustawy, a także wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych oraz przepisów kodeksu handlowego. Wystarczy przy tym naruszenie jednego ze wspomnianych przepisów, aby Minister Finansów władny był zastosować sankcję w postaci cofnięcia zezwolenia. W tym kontekście samo niezawiadomienie Ministra o nabyciu udziałów bądź akcji przekraczających 10 procent wartości nominalnego kapitału zakładowego podmiotu gospodarczego stanowiło naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, uzasadniające cofnięcie zezwolenia. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem wyrażonym na rozprawie przez jednego z pełnomocników Spółki, że naruszenia tego nie było w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego. Wprawdzie po zakończeniu kontroli Spółka przesłała stosowne zawiadomienie Ministrowi Finansów, lecz nie stanowiło ono konwalidacji wcześniejszego uchybienia. Trzeba bowiem mieć na względzie, że obowiązek zawiadomienia, wynikający z art. 61 ust. 2 powyższej ustawy, nie ma tylko formalnego znaczenia. Uczynienie zadość temu obowiązkowi umożliwia organowi nadzoru podjęcie działań, o których mowa w art. 62 tej ustawy. Działania te polegają między innymi na wydaniu zakazu nabywania dalszych udziałów; zakaz taki jednak okaże się bezprzedmiotowy, jeżeli ubezpieczyciel nie zawiadomi Ministra i bez wiedzy organu nadzoru będzie kupować dalsze udziały. Ujawnienie w toku kontroli faktu niezawiadomienia Ministra Finansów o wspomnianych zdarzeniach nie daje już Ministrowi takich możliwości, jakie miałby w wypadku wykonania obowiązku przewidzianego w art. 61 ust. 2 ustawy. Dlatego nie można przyjąć, że późniejsze wysłanie zawiadomienia usuwa stan niezgodności z prawem. (...)
Powyższe rozważania uzasadnione były treścią wystąpienia strony skarżącej na rozprawie. Należy natomiast zauważyć, że w samej skardze Spółka nie stawiała zarzutu naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 1, choć przepis ten stanowił jedną z podstaw wydania zaskarżonej decyzji.
To samo dotyczy art. 45 ust. 1 omawianej ustawy. Strona skarżąca nie kwestionowała, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu nie miała środków własnych w wysokości marginesu wypłacalności. Niedobór w tym zakresie sięgał blisko 800 mld zł, a sposób jego wyliczenia nie był ani hipotetyczny, ani dowolny, lecz wynikał z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 grudnia 1990 r. w sprawie określenia środków zaliczanych do środków własnych, sposobu wyliczenia i wysokości marginesu wypłacalności oraz minimalnej wysokości kapitału gwarancyjnego dla każdego rodzaju ubezpieczeń oraz dla działalności reasekuracyjnej /Dz.U. nr 89 poz. 525/. Okoliczność, że obniżenie sumy środków własnych poniżej wymaganego marginesu wypłacalności pociąga za sobą obowiązek przedstawienia na żądanie Ministra Finansów planu przywrócenia prawidłowych stosunków finansowych /art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy/, nie zmienia sytuacji, że Minister może zrezygnować z tego uprawnienia i od razu zastosować sankcję przewidzianą w art. 35 pkt 2 ustawy. W rozpatrywanej sprawie środki własne nie tylko nie osiągnęły marginesu wypłacalności, ale kształtowały się poniżej kapitału gwarancyjnego, którego wielkość stanowi zaledwie 1/3 marginesu wypłacalności /art. 45 ust. 2 powyższej ustawy/. Krótkoterminowy plan wypłacalności, przestawiony w trybie art. 48 ust. 2 tej ustawy, nie nadawał się do zatwierdzenia, czemu dał wyraz Minister Finansów w odrębnej decyzji z dnia 9 października 1992 r. (...) Zupełnie inną kwestią jest fakt wynikający ze złożonego na rozprawie dokumentu Najwyższej Izby Skarbowej z dnia 20 listopada 1992 r., iż niedobór środków własnych na pokrycie marginesu wypłacalności i wymaganego kapitału gwarancyjnego występował także w pięciu innych firmach ubezpieczeniowych, a niedobór w jednej z nich wynosił odpowiednio 3,1 bln zł i 2,5 bln zł. Dlaczego do chwili obecnej Minister Finansów nie zastosował wobec wymienionych wyżej ubezpieczycieli sankcji analogicznych jak w odniesieniu do Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać.
(...) Słusznie wywodzi strona skarżąca, że każdy ubezpieczyciel ma prawo oczekiwać równego traktowania przez organ nadzoru. Zasada równości jednak nie daje podstawy do wysuwania żądania uchylenia zaskarżonej decyzji z tego tylko powodu, iż art. 45 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej naruszyły oprócz Spółki także inne podmioty. Równość oznacza konieczność pociągnięcia do odpowiedzialności wszystkich naruszających prawo, do czego powołane są właściwe organy, w tym także Minister Finansów. Skoro strona skarżąca naruszyła art. 45 ust. 1 ustawy, nie może ona skutecznie podnosić zarzutu niezgodności z prawem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej.
Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 omawianej ustawy jest także bezzasadny. Użyty w tym przepisie spójnik "i" przesądza o tym, że zarówno bezpośrednia działalność ubezpieczeniowa, jak i działalność reasekuracyjna wymagają zezwolenia Ministra Finansów. Oczywiście, możliwe jest udzielenie zezwolenia w jednej decyzji na obie formy działalności, jednakże jego zakres musi jasno wynikać z treści rozstrzygnięcia. W odniesieniu do Spółki jeszcze przed wejściem w życie cytowanej ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. wydano kilka decyzji określających zakres dozwolonej działalności ubezpieczeniowej. Decyzja z dnia 29 czerwca 1990 r. dotyczyła wyłącznie reasekuracji, i to tylko poza granicami kraju. Wobec tak dokładnie określonego zakresu zezwolenia nie może budzić wątpliwości fakt, że reasekuracja krajowa nie była nim objęta. Nie wspomniano o niej także w decyzjach z dnia 29 lutego 1988 r. i z dnia 23 grudnia 1988 r. W tej sytuacji zawarcie siedmiu umów reasekuracyjnych z inną spółką stanowiło naruszenie przez skarżącą art. 2 tej ustawy. Minister Finansów nie naruszył wspomnianego przepisu.
Chybiony był zarzut naruszenia przez Ministra art. 63 omawianej ustawy. Przepis ten wyraźnie precyzował w ustępie pierwszym, w co ubezpieczyciel może lokować fundusz ubezpieczeniowy. Nie ma tam użytego w skardze terminu "lokaty kapitałowe w efekty". Jeżeli zatem
Spółka umówiła się z danym podmiotem, że dostarczy mu środków na zakup maszyny, a w zamian za to otrzymywać będzie część zysku, który przyniesie produkcja na tej maszynie, to taka umowa pozostawała w sprzeczności z omawianym przepisem.
Podobnie zakazane było lokowanie funduszu w pożyczkach, z wyjątkiem hipotecznych albo udzielonych państwu bądź przez państwo gwarantowanych. Tymczasem umowy pożyczek udzielonych przez Spółkę nie dotyczyły Skarbu Państwa, nie były przez państwo gwarantowane ani też nie miały charakteru hipotecznych. Udzielając wspomnianych pożyczek z funduszu ubezpieczeniowego, Spółka naruszała prawo. Nie zmienia tej oceny fakt, że pożyczkobiorca wystawił Spółce weksel gwarancyjny. Ustawodawca zezwala wprawdzie w art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz. U Nr 59 poz. 344/ na lokowanie funduszu ubezpieczeniowego w wekslach, lecz kontekst tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że chodzi wyłącznie o weksle wystawione przez Skarb Państwa. Skoro bowiem przepisy ust. 1 dotyczą papierów wartościowych emitowanych lub gwarantowanych przez państwo, pożyczek udzielonych państwu bądź gwarantowanych przez państwo i depozytów skarbowych, to nie można przyjąć, że wyraz "weksel" nie odnosi się również do instytucji Skarbu Państwa. Gdyby wolą ustawodawcy było dopuszczenie lokat funduszu we wszystkich wekslach, bez względu na osobę wystawcy, to wyraz ten znalazłby się w innym punkcie ustępu pierwszego. Także wykładnia celowościowa prowadzi do analogicznego wniosku (...). Celem, jaki przyświecał ustawodawcy przy tworzeniu art. 63 tej ustawy, było zagwarantowanie bezpieczeństwa klientom ubezpieczyciela, a przede wszystkim osobom uprawnionym z umowy ubezpieczenia.
Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że Minister Finansów trafnie ocenił działalność strony skarżącej jako sprzeczną z art. 63 ust. 1 powyższej ustawy.
Nie można także przypisać Ministrowi Finansów wadliwego powołania art. 10 tej ustawy. Lokowanie funduszu ubezpieczeniowego w przedsięwzięciach wspólnych oraz udzielanie pożyczek nie stanowi działalności ubezpieczeniowej ani się z nią nie wiąże. To samo dotyczy umów, które Spółka wadliwie nazywała umowami ubezpieczenia gwarancyjnego. Umowy zawierane przez stronę skarżącą nie miały charakteru umów ubezpieczenia, gdyż nakładały na kontrahenta obowiązek bezwarunkowego zwrotu świadczenia wypłaconego przez Spółkę osobie trzeciej. Tymczasem istotą umowy ubezpieczenia jest nałożenia na ubezpieczającego obowiązku płacenia składek /art. 805 par. 1 Kc/.
(...) W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny konstatuje, że żaden z zarzutów naruszenia przez decyzję Ministra Finansów prawa materialnego nie okazał się trafny.
Przechodząc do zarzutów o charakterze proceduralnym, należy zauważyć, iż kodeks postępowania administracyjnego nie precyzuje, ile dni powinno trwać postępowanie administracyjne. Już z tego względu stawianie tezy, że 17 dni jest okresem zbyt krótkim, nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Przeciwnie, art. 12 par. 1 Kpa obliguje organ administracji państwowej do działania szybkiego, na co trafnie zwrócił uwagę Minister Finansów. Nie miał on obowiązku oczekiwać do czasu zakończenia walnego zgromadzenia, wyznaczonego na dzień 12 października 1992 r. Zarzutu nierozpatrzenia zastrzeżeń Spółki, zgłoszonych do protokołu kontroli, nie można uznać za słuszny w świetle treści postanowienia o wszczęciu postępowania, szeroko omawiającego zgłoszone zastrzeżenia. Prawo do uczestniczenia we wszystkich czynnościach poprzedzających wydanie decyzji nie zostało stronie skarżącej odebrane, skoro uczestniczyła ona w czynnościach kontrolnych i zapoznała się z protokołem kontroli. Po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania nie przeprowadzono już nowych dowodów. Wbrew zarzutom strony skarżącej, nie stanowiło to naruszenia prawa, gdyż w postępowaniu administracyjnym możliwe jest wykorzystanie dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu - także administracyjnym - z tym tylko zastrzeżeniem, że o zamiarze ich wykorzystania należy uprzedzić stronę. Z treści postanowienia z dnia 22 września 1992 r. jasno wynikało, że protokół kontroli i dokumenty, na które się powoływał, będą traktowane jako dowód w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia. Po otrzymaniu więc wspomnianego postanowienia strona skarżąca mogła przejrzeć ponownie akta, wypowiedzieć się co do zebranych materiałów i ewentualnie zgłosić nowe wnioski dowodowe. Z żadnego z tych uprawnień jednak nie skorzystała. Zarzut naruszenia art. 14 Kpa nie jest zrozumiały, albowiem zaskarżoną decyzję wydano w formie pisemnej.
Minister Finansów nie naruszył także art. 24 par. 3 Kpa (...).
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zaskarżona decyzja nie narusza interesu społecznego, o którym mowa w art. 7 Kpa. Groźba utraty pracy przez ludzi zatrudnionych w Spółce jest jedną z konsekwencji naruszania przez Spółkę przepisów prawa. Groźba niezaspokojenia wierzycieli nie jest następstwem wydania omawianej decyzji, lecz wiąże się z niezgromadzeniem przez Spółkę środków własnych w wysokości marginesu wypłacalności. Zakaz zawierania nowych umów ubezpieczenia natomiast /art. 36 ust. 1 omawianej ustawy/ uchroni potencjalnych klientów Spółki od przeznaczenia ich pieniędzy na zaległe świadczenia, a tym samym od skutków pogłębienia deficytu środków własnych ubezpieczyciela.
Autorzy skargi przeoczyli wreszcie, że art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa pozwala sądowi brać pod uwagę tylko takie naruszenia przepisów postępowania, których skutek ma wpływ na wynik sprawy.
(...) Poza kontrolą Sądu pozostaje kwestia, czy celowe było cofnięcie zezwolenia Spółce, czy też Minister Finansów powinien skorzystać ze środków mniej surowych. Ustawa dawała organowi nadzoru kilka możliwości. Wybór każdej z nich mieścił się w granicach dopuszczonych przez prawo. Przepisy art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa ograniczają zakres kognicji sądu administracyjnego do badania zgodności decyzji z prawem, nie pozwalając sądowi wkraczać w ocenę jej merytorycznej celowości. Zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.
Ubocznie jedynie należy zauważyć, że w odniesieniu do Spółki nie zastosowano środka najsurowszego, gdyż Minister Finansów miał możliwość zarządzić likwidację ubezpieczyciela w trybie art. 72 pkt 1 powyższej ustawy, z czego nie skorzystał.
Mając na względzie, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.