Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 17 marca 2000 r., III SA 244/99

Teza

Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne /Dz.U. nr 54 poz. 348 ze zm./, to jest od dnia 5 grudnia 1997 r., do określenia cen energii cieplnej stosuje się jej przepisy.

Wydane po tym dniu, na podstawie art. 20 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /t.j. Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./, decyzje o ustaleniu kwoty nienależnej i kwoty dodatkowej, podlegającej wpłaceniu do budżetu państwa, z tytułu stosowania nieprawidłowych cen energii cieplnej, dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, jako wydane bez podstawy prawnej.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Zakładu Usług Komunalnych w (...) na decyzję Izby Skarbowej w (...) z dnia 31 grudnia 1998 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnej i kwoty dodatkowej w związku z naruszeniem przepisach o cenach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy w dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a także - zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy zasądził od Izby Skarbowej w (...) na rzecz skarżącego kwotę pięciu tysięcy dziewięćdziesięciu ośmiu złotych i czterdziestu groszy tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

W wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli przeprowadzonej w Zakładzie Usług Komunalnych w W. /dalej zwany ZUK/ przez Inspektora Kontroli Skarbowej z Urzędu Kontroli Skarbowej w R. w dniach 19 stycznia - 16 marca 1998 r., Urząd Skarbowy w G., po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku uchylenia wcześniejszego orzeczenia tego organu przez Izbę Skarbową w R., wydał decyzję z dnia 23 października 1998 r. (...). W decyzji tej, powołując w podstawie prawnej m.in. art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./ oraz par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1996 r. w sprawie wprowadzenia okresowego zakazu podwyższenia cen umownych energii cieplnej /Dz.U. nr 156 poz. 778/, organ podatkowy ustalił dla ZUK nienależną kwot podlegającą zwrotowi odbiorcom energii cieplnej za okres od października do grudnia 1997 r. w wysokości 101.969,17 zł, uzyskaną z tytułu stosowania i poboru cen energii cieplnej niezgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o cenach oraz kwotę dodatkową podlegającą wpłacie do budżetu państwa, stanowiącą 150 procent kwoty nienależnej w wysokości 152.953,75 zł.

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła organowi pierwszej instancji nieprzeprowadzenie szczegółowej analizy sprawy, powtórzenie z niewielkimi zmianami uchylonej decyzji oraz nierzetelne odniesienie się do szczegółowych zastrzeżeń i argumentów ZUK, dotyczących kosztów i stosowanej technologii.

Decyzją (...) z dnia 31 grudnia 1998 r. Izba Skarbowa w R. utrzymała w mocy powołaną decyzję Urzędu Skarbowego w G. Szczegółowo odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdziła, że zmiana cen energii cieplnej wprowadzona przez ZUK od dnia 1 października 1997 r. była podwyżką cen w rozumieniu przepisów ustawy o cenach. Dlatego też miały do niej w pełni zastosowanie przepisy tej ustawy i aktów wykonawczych do niej.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję ZUK podniósł, że uruchomienie w dniu 1 stycznia 1997 r. nowej kotłowni gazowej - jako inwestycji niezależnej od producenta energii - zmieniło w sposób zasadniczy rozkład kosztów produkcji oraz proporcje powierzchni ogrzewalnej, co miało wpływ na ceny jednostkowe. Dlatego też, przy tak istotnej zmianie, nie można było w sposób bezkrytyczny stosować przepisu par. 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1996 r., gdyż dochodziło do nieprawidłowych i nielogicznych ustaleń. Jako argument przemawiający za niedoskonałością tego aktu normatywnego i prawidłowością podejścia ZUK do zagadnień kalkulacji kosztów i określenia cen, skarżący powołał nowe zasady ujęte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 6 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad rozliczeń w obrocie ciepłem /Dz.U. nr 132 poz. 867/. Ponadto szczegółowo opisał swoje zastrzeżenia dotyczące sposobu obliczenia kosztów w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę właściwy w tej sprawie, po przeprowadzeniu reformy aparatu skarbowego, organ - Izba Skarbowa w W. - wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i rozwijając kwestie podniesione w szczegółowych zarzutach skarżącego. Ponadto Izba Skarbowa stwierdziła, że powołane przez ZUK przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 6 października 1998 r. nie miały w sprawie zastosowania gdyż ten akt wykonawczy został wydany na podstawie art. 46 ustawy z dnia 10 grudnia 1997 r. Prawo energetyczne /Dz.U. nr 54 poz. 348 ze zm./ i wszedł w życie dopiero 12 listopada 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 184 Konstytucji oraz art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podstawowym zadaniem Sądu jest kontrola zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sąd przeprowadzając taką kontrolę, zgodnie z art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie jest związany granicami skargi. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż podniesiony przez skarżącego.

W rozpatrywanej sprawie kluczowym zagadnieniem była prawna podstawa do wydania decyzji przez organy administracji. Zaskarżona decyzja Izby Skarbowej w R. została wydana dnia 31 grudnia 1998 r., utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji - dnia 23 października 1998 r. W obu orzeczeniach jako podstawę prawną do nałożenia zobowiązania na ZUK wymieniono stosowne przepisy ustawy o cenach. Tymczasem zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym w drodze jego zmiany, dokonanej w art. 59 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne /Dz.U. nr 54 poz. 348 ze zm./, obowiązującym od dnia 5 grudnia 1997 r., ustawy nie stosuje się do cen i taryf ustalanych na podstawie ustawy - Prawo energetyczne. W przepisach ustawy - Prawo energetyczne nie zostały w tej materii zawarte przepisy przejściowe, które pozwalałyby na stosowanie "starego" prawa do stanów zaistniałych pod jego rządami, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to więc, że od dnia wejścia w życie Prawa energetycznego, zgodnie z art. 72 tej ustawy tj. od dnia 5 grudnia 1997 r. stosuje się do określania cen energii cieplnej "nowe" prawo. Wydane zatem po tej dacie, na podstawie art. 20 ustawy o cenach, decyzje o ustaleniu kwoty nienależnej i kwoty dodatkowej, podlegającej wpłaceniu do budżetu państwa, z tytułu stosowania nieprawidłowych cen energii cieplnej, dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, jako wydane bez podstawy prawnej.

Przedstawione stanowisko znalazło już odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA /por. wyrok I SA/Wr 926/98 z dnia 28 września 1999 r. - OSP 2000 z. 5 poz. 83 z glosami Z. Kmieciaka i S. Wojtczak/ i skład orzekający w tej sprawie je podziela.

Wobec powyższego nie zachodziła konieczność ustosunkowania się przez Sąd do szczegółowych zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących spornych pomiędzy stroną i organem administracji kwestii, związanych z kalkulacją kosztów.

W związku z wydaniem orzeczeń przez organy administracji bez podstawy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Urzędu Skarbowego w G. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.